第一章 导言

金融危机与英国监管框架的失灵

1.1    英国银行体系正从100多年来最严重的金融危机中摆脱出来。为避免整个银行体系的崩溃，上届政府不得不对两家世界上最大银行实行部分国有化，并花费数千亿英镑对金融部门进行干预。

1.2    有关近期的金融危机及其对全球经济的影响，在学术期刊、商业新闻以及专门针对此话题的书籍中都多有论述。就危机的根本原因，目前人们正在达成共识，提及的因素诸如：

·       全球经济失衡；

·       对风险的错误定价及错误理解；

·       银行不可持续的融资及商业模式；

·       金融体系内负债的过度积累；以及

·       不受监管的“影子银行”体系的增长。

1.3    英国的金融体系是世界上最开放、全球化及成功的体系之一，其受上述因素的影响程度与其他金融体系不相上下（如果不是更多）。然而，试图纯粹从全球趋势的角度来解释金融危机忽略了至关重要的一点；英国的监管框架存在着真实和严重的缺陷。这意味着监管者未能识别出金融体系中新出现的问题并做出响应。

1.4    英国的“三方(tripartite)”监管体系使三个管理当局（英格兰银行、金融服务局（FSA）及英国财政部）对金融稳定共同负责，其结果是，这一体系在很多重要方面是失败的。例如在如下方面：

·       发现金融体系中正在形成的问题；

·       在这些问题导致金融市场出现严重不稳定之前，采取行动来缓解这些问题；

·       当危机实际爆发时充分地应对，特别是在2007年夏季金融危机的第一阶段。

1.5    造成这些失灵的原因是这种三方模式包含了若干固有的弊端及矛盾。例如：

·       这种监管模式把所有的金融监管责任都交给一个单独的金融监管机构：金融服务局（FSA），指望该机构处理大到最大型全球性投资银行的安全与稳健，小到最小型商业街金融顾问的客户行为等广泛的问题；

·       这种监管模式赋予英格兰银行维护金融稳定的名义责任，以及（自《2009银行法案》实施以来的）法定义务。但并未向英格兰银行提供工具或手段来有效履行这一职责；

·       这种监管模式赋予财政部保持总体法律与制度框架的责任，但是对处理将价值数百亿英镑的公共资金置于风险中的危机没有明确的责任。

1.6    然而，也许英国金融监管体系最明显的失灵是：没有哪个单独的机构有责任、职权或权力对整个金融体系进行监督、识别潜在的不稳定趋势，并采取协同行动来对此做出反应。这是FSA主席特纳勋爵（Lord Turner）与英格兰银行负责金融稳定的副行长Paul Tucker曾经提到的“缺口（underlap）”问题：即在英国监管体系中没有机构负责宏观审慎风险分析与采取缓解措施的现象。

1.7    特纳勋爵还发现，除了宏观审慎“缺口”问题之外，FSA的微观审慎监管方法也有缺陷。在金融危机前夕，金融监管过于依赖于对规则和官方指令的勾选框（tick-box，简单例行公事）式遵守，而没有进行适当深入及战略性的风险分析。对金融机构有效的审慎监管需要一种基于对其商业模式的理解的方法，以及对金融机构业务对其自身及更广泛的金融体系整体带来的风险做出判断的能力。

1.8    在特纳勋爵与FSA首席执行官Hector Sants看来，FSA在识别与解决这些问题上取得了重大进展。然而，英国政府认为将需要比这些更加根本的改革。这就是为什么在2010年6月16日财政大臣在其府邸演讲中宣布，政府现在正着手进行一项改革计划以革新英国的金融监管体系，并使该体系在未来更强大且更有效力。

改革三方监管模式

1.9    除了解决在1997-2000年间建立的英国金融监管体系的运行失灵之外，政府认为，改革监管框架必须解决若干根本性问题。

宏观审慎监管

1.10  首先，必须有一种专门针对宏观审慎的分析与行动，以保证在整个金融体系中形成的风险被识别并对其做出响应。这就是为什么英国政府将在英格兰银行内部成立一个新的金融政策委员会（FPC）的原因，该委员会的首要法定责任是维护金融稳定。与赋予英格兰银行责任但未向其提供金融稳定工具的现行体系不同，英国政府将为FPC提供宏观审慎工具的控制权来确保应对威胁金融稳定的系统性风险。

1.11    FPC的主要成员将是英格兰银行的高管，以带来只有中央银行才能提供的对金融体系的理解及专业知识。包括：英格兰银行行长，目前负责金融稳定与货币政策的副行长，一名新的负责审慎监管的副行长，以及其他两名英格兰银行高管。但是FPC还将包括外部成员（包括来自其他监管机构及来自市场本身），以保证委员会的工作具有更宽泛的视角。FPC将是一个具有透明度及责任感的机构，对英格兰银行董事会 (The Court of Directors)及英国财政部负有适当的责任，并对英国议会负有更宽泛的责任。

1.12     英国政府意识到，在现代化和全球化的金融体系中，宏观审慎行动将需要进行国际协调以实现有效性。因此金融政策委员会（FPC）将在国际上与类似关注系统性风险的当局（诸如20国集团（G20）金融稳定委员会、欧洲系统性风险委员会等，以及在适当的情况下各国监管者）合作，就宏观审慎政策进行协调。

对单个金融机构的审慎监管

1.13    第二，监管架构应保证：对金融体系的宏观审慎监管与对单个金融机构的审慎监管进行有效协调，以及对金融机构的监管采取一种全新及更加注重判断的监管方法，以挑战商业模式、识别风险及采取行动来保持稳定。

1.14    这就是为什么英国政府将把审慎监管的操作责任从FSA转移到英格兰银行的一个新的下属机构的原因。新的审慎监管局（PRA）将负责对所有吸收存款机构、保险公司及投资银行进行审慎监管。PRA的董事会主席将由英格兰银行行长担任，首席执行官将由新设的负责审慎监管的副行长来担任。

1.15   通过将金融机构层面的审慎监管置于英格兰银行的管理下，英国政府将把宏观与微观审慎监管的责任集合在一个机构中。今后将不会出现责任不清以及监管权力不确定的问题。在宏观审慎政策的职权范围内，FPC将能够要求PRA针对所有机构采取监管行动。例如，FPC可能要求金融机构在信贷周期的上升期增加资本。PRA将执行此项改变并通过其监督职能来监督合规情况。FPC也可以对规则修订提出建议以使系统更具稳健性。如果基于行为的宏观审慎工具被开发出来，FPC可以对新的行为监管者及消费者保护与市场管理局（CPMA）进行类似的宏观审慎控制。

1.16    同时，PRA还将在操作上负责对单个金融机构的监督与管理。它将为FPC提供机构层面的信息，阐明系统层面新出现的风险对特定类型机构造成的潜在影响。由英格兰银行行长担任主席及负责审慎监管的副行长作为首席执行官的PRA董事会，将负责制定全部的规则。对于影响金融机构的重大监管决定（例如，在授权、监督、执行规则或制裁），其职责将由董事会授权给一个执行委员会，该委员会（允许存在利益冲突）可能偶尔包括非执行董事来保证他们了解机构层面的监管及监督决策机制。

1.17    该执行委员会的一个关键职能将是：使审慎监管者偏离规则的操作重新实现平衡，以及更加倾向于基于监管信息进行判断。因此在支持PRA内部建立一种新的监管文化的过程中，该执行委员会将担任重要的领导作用。

1.18     作为审慎监管者，PRA将在银行业与保险业新的欧洲监管局中代表英国，确保在这些新机构中有着有力和可信的声音来维护英国的利益，并在监管大型、跨境金融机构的问题上与欧洲其他对应机构有效地合作。

消费者保护与市场监管

1.19    第三，金融体系内的行为监管（包括金融机构对其零售客户的行为，以及批发金融市场参与者的行为）将由一个专门及专业的机构来执行，该机构具有集中及明确的法定目标及监管职能。

1.20    审慎及商业行为监管需要不同的方法与文化，把它们合并在同一个机构内是很困难的。作为FSA合并职权范围的结果，金融服务与市场的参与者，特别是零售产品的普通消费者，并非总能得到他们可能期望或要求的那种程度的监管重视和保护。

1.21    因此，英国政府将建立一个专门的消费者保护与市场管理局(CPMA)，其主要法定责任是提高金融服务与市场的信心。这一目标将有两个重要组成部分。首先，通过CPMA内部强大的消费者部门来保护消费者。其次，提高对英国金融市场诚信与效率的信心。

1.22   在其以消费者为重点的职责中，CPMA因此将承担起FSA对有关所有机构商业行为监管与监督的全部责任，以及对金融查弊官服务（Financial Ombudsman Service）、消费者金融教育机构（Consumer Financial Education Body）以及金融服务补偿计划（financial Services Compensation Scheme）等方面的独立监督。建立具体负责消费者保护责任的监管部门将保证消费者的权益不被遗忘或被置于次要地位。

1.23    同时，CPMA内部的一个市场部门将监管批发市场参与行为的所有方面，以及市场基础设施的各个组成部分（诸如投资交易所等）。CPMA市场部门还将在新的欧洲证券与市场管理局（European Securities and Markets Authority）中代表英国的利益。

1.24   这些安排将使新的行为监管者在其职权范围内的两个领域（消费者保护与市场诚信）去发展真正的重点与专业领域。这将不仅使消费者与批发市场获益，而且还将提高金融稳定性。通过识别出潜在重大的消费者保护或市场诚信问题并使之引起FPC的注意（其首席执行官将在此就职），CPMA将保证这类风险不仅被识别，而且被尽快处理。

本文的结构与目的

1.25    本文更加详细地介绍了英国政府的计划，结构如下：

·       第二章描述了英格兰银行的变化及金融政策委员会作为宏观审慎当局的建立；

·       第三与第四章介绍了PRA与CPMA的作用、责任与治理；

·       第五章考虑了市场监管问题；

·       第六章考虑了在潜在危机中监管机构之间的协调问题；

·       第七章描述了改革计划的后续步骤，包括英格兰银行与FSA的公共磋商、立法程序以及操作实施。

1.26    本文提出了一系列有待征求意见的问题。附录A解释了读者怎样对征求意见过程做出响应。在此次征求意见及由财政部继续制定政策的基础上，英国政府将为2011年初的进一步征求意见提出更详细的建议（包括起草法律）。正如英国女王在6月份讲话中表明的，英国政府将在议会的第一期提出立法议案来实施其改革计划，目的是确保两年内获得王室的同意。

第二章 英格兰银行与金融政策委员会

英格兰银行职责的演变

2.1 英格兰银行(the Bank)经英国皇家特许成立于1694年，初期是为英国政府提供资金，随后作为英国政府的银行家。几百年来，英格兰银行的职能演化变迁，集中于管理英国的货币并起到英国金融体系心脏的作用。英格兰银行于1946年被国有化，到20世纪90年代初该银行的目标（在其“核心目的声明”中）被设定为保持英国通货的诚信与价值、保持金融体系的稳定（包括监督单个金融机构与市场），以及确保英国金融服务业的效率。

2.2 货币政策的首个明确的通胀目标制诞生于1992年。1998年《英格兰银行法案》把货币政策操作责任转移给英格兰银行的一个独立委员会——货币政策委员会（MPC），该委员会有着明确的职责：通过达到政府的通胀目标来实现价格稳定。同时，对银行部门的监管责任从英格兰银行转移到新成立的单一综合的金融服务监管机构——金融服务局（FSA）。

2.3 金融危机之后，《2009年银行法案》赋予了英格兰银行为保持金融稳定做出贡献的法定目标，建立了新的金融稳定委员会（FSC）并赋予英格兰银行在新成立的特殊破产清算制度中承担领导责任。

中央银行在保持金融稳定中的作用

2.4 随着时间的推移，尽管工业化国家形成了各种不同的金融监管体系，但一个共同点往往是中央银行在监督总体金融稳定中扮演着一定的角色。然而，在过去20年里，随着许多国家的中央银行在更大程度上狭隘地关注货币政策与价格稳定，这种“系统性”监督作用已经失去了重要性。这种情况在那些中央银行不负责对金融机构审慎监管的国家尤为如此，正如英国在1998年成立FSA之后的情况。

2.5 正如本文导言所述，金融危机的一个重要教训是：对在金融部门形成的系统性或总体风险没有给予足够的重视。监管过度地集中于单个机构，而最近的情况暴露出这种方法的局限性——因为在金融部门内错综复杂的联系，即使那些看似健康的机构也会濒临倒闭。

2.6 通过把金融体系看作一个整体而不是孤立的单体机构，宏观审慎监管旨在解决这一问题。宏观审慎监管集中于系统性风险并探索金融市场怎样与更广泛的经济实现互动。所以，除了增强金融稳定性，宏观审慎政策还应该促进更广泛的经济稳定。

2.7 国际上已经就两点达成了共识：

·   监管的宏观审慎或系统性视角必须纳入世界范围内的金融监管体系中。20国集团已于2009年达成共识：重塑我们的监管体系，以使我们的金融监管当局能够识别并考虑宏观审慎风险[1]；

·   各国中央银行对金融部门的全面了解以及货币稳定与系统性监管之间的密切联系，使其理想地成为宏观审慎监管的牵头机构。由Jacques de Larosiere领导的欧盟金融监督高级别小组评论到，“紧迫需要使宏观审慎监管升级”并得出结论：“中央银行在一个稳健的宏观审慎体系[2]中起到关键作用。

2.8 从国内来看，英国三方金融监管体系的一个主要缺陷准确地说就是：针对整个体系的缺陷及形成的风险，没有哪个权力机构拥有识别、监督及响应的明确的总体责任。尽管最近通过为英格兰银行（随后是对FSA）金融稳定职责赋予法定目标，已经进行了填补这一缺口的尝试，但是这些变化赋予了责任但没有适当的权力，加重而不是解决了根本问题。

2.9 因此，英国政府将通过立法来使英格兰银行负责宏观审慎监管，通过在英格兰银行内部建立一个强有力的金融政策委员会(FPC)（该委员会拥有识别金融体系的失衡、风险及脆弱性，并采取果断行动的最终权力）来缓解这些问题以保护更广泛的经济。

2.10 该建议将在以下2.19-2.63段落进行更详细的讨论。

中央银行在审慎监管中的作用

2.11 改善金融体系的宏观审慎或系统性监督只是解决方案的一部分。过去几年的金融动荡也已经暴露出对金融部门“传统的”微观审慎监督与监管的严重缺陷。

2.12 在英国，在2007年底北岩银行（Northern Rock）倒闭前，FSA发现了其监管中的严重不足。在2009年报告中，FSA主席特纳勋爵提出了FSA在对金融机构的监管中通过实施一种更深入且积极主动的方法来解决这些不足的建议。从此，FSA采取了重大步骤来改善其这一领域的工作。

2.13 然而，近期的金融危机还使中央银行在金融监管中的作用问题（不管是在正常市场条件下还是在严重金融压力时期）成为焦点。宏观审慎监管、微观审慎监管与监督，以及对银行提供流动性保险之间的密切关系，意味着这些职能在同一机构（即中央银行）内行使具有明显的优势并能产生协同效应。 

2.14 英国政府认为，中央银行介入金融监管是可取的做法，这是由于中央银行了解市场第一手情况以及其职员在金融机构与市场运行方面具有经验，使得中央银行具有一种竞争优势。此外，作为监管当局，中央银行获得的信息与知识将对其更加有效地履行其他职能提供支持，例如履行其作为流动性保险提供者的职能，因为信息将更加顺畅地为其履行最后贷款人职责提供便利。

2.15 30国集团关于金融监管结构的评估发现：在那些中央银行具有保护银行部门安全与稳健职能的国家，这些中央银行家们认为对银行的监管活动为其金融稳定职能做出了贡献。他们认为，在流动性管理与中央银行操作之间的联系是有效解决金融危机的关键[3]。

2.16 英国政府认为，需要一种把监管的两个方面（对金融机构的共同监督以及单独监督）集中到一起的监管结构。这将通过把控制宏观审慎与监督微观审慎监管的职能合并在一个单一机构内来实现。英国政府认为，英格兰银行（以其在宏观经济方面的专业知识、对市场的熟知、系统范围内的职权以及作为中央银行的地位）是在后危机时期金融体系中承担审慎监管新职责的合适机构。

2.17 因此，英国政府将通过立法成立一个新的审慎监管局(PRA)，该局在英格兰银行的管理下运作，其董事会主席由英格兰银行行长担任，其首席执行官也将由新设立的职位一一英格兰银行负责审慎监管局的副行长担任，尽管如此，PRA将成为一个单独的法律实体。

2.18 这将确保对单个金融机构的日常监管将由新的PRA来承担，而不是由英格兰银行本身。此外，创立新的副行长职位将提高英格兰银行高管团队的能力并扩大其范围。PRA的治理结构、职权范围及权利将在第三章中更详细地描述。

作者：英国财政部；国研网编译