2.56 英国政府认为，在追求其目标的过程中，保持与强化英格兰银行董事会在监督、评估及管理该行活动中的作用是很重要的。这在那些英格兰银行的责任与权力被显著加强的领域里尤其重要。

2.57 把FPC建成一个董事会的委员会，这将会与英格兰银行的治理机构一一董事会的责任作出明确的划分。董事会将负责审查FPC所遵从的程序，并保证对FPC提供高质量及全面的支持一一与其对MPC所做的一样。

议会的责任

2.58 正如前文所述，英国政府将通过立法来要求FPC提交6个月一期的《金融稳定报告》。一旦FPC完成报告并就其达成一致，FPC将提交给英国财政部，财政部将《金融稳定报告》提交给英国议会。这将为从FPC到议会提供了重要的责任界限（lines of accountability）（通过财政部），并使议会能够检查FPC的工作。政府还将通过立法来要求英格兰银行提交年度报告，内容涉及FPC的工作，该报告由财政部提交给议会。

2.59 自从MPC成立以来，英国财政部特别委员会(Treasury Select Committee，TSC）在监督检查该委员会的决定与审议，以及任命MPC外部成员方面扮演了重要角色。政府希望TSC对FPC承担类似的检查与挑战职能。

2.60 TSC对FPC进行检查的确切形式当然取决于议会。然而，政府希望这种检查可以包括TSC在FPC发布报告后举行听证会，听取来自执行官、外部成员及其他相关证人的证词。

对英国财政部负责

2.61 考虑到FPC在经济政策中的重要作用，除了内部责任（通过董事会）及对议会的外部责任之外，英国政府认为FPC还必须对英国财政部负有直接责任。

2.62 因此，以其担任FPC主席的身份，英格兰银行行长将每6个月（在每期FSR报告发布后）向英国财政大臣汇报基本情况。这些简要通报将使财政大臣了解金融稳定当前及新出现的风险以及FPC为此提议采取行动的最新信息。政府还将利用这些会议向财政大臣通报有关在英格兰银行广泛的职权范围内（包括PRA）的任何其他金融稳定问题。这些会议将为财政大臣对金融稳定风险及对此采取的行动发表意见提供机会。这些谈话的高级别记录将会被发布。

2.63 在金融危机期间，需要不同的安排来保证英国财政部与英格兰银行之间的有效协调。这些安排在第六章中详细介绍。

对英格兰银行的影响

2.64 这些赋予英格兰银行控制宏观审慎监管与监督微观审慎监管的变化将意味着英格兰银行在金融体系中扮演更大及更具操作性的作用。这将对英格兰银行在职员、资源、治理及透明度等方面产生重要影响。

治理与透明度

2.65 很明显，英格兰银行的透明度与责任感将在其新职责中至关重要，特别是为了使被监管机构、英国议会及公众理解并监督英格兰银行的决定，并在适当的情况下向其问责。

2.66 国际货币基金组织(IMF)最近一份报告得出如下结论：“如果一国中央银行在金融稳定方面被赋予更大的职责，包括对单个机构的金融监管具有更大的影响，以及在金融机构的清算/处置中更加明确的职责，这些职权需要以确保中央银行维护金融稳定的行动的透明度及高度责任感的有力机制作为补充”[5]。这个结论得到了英国政府的认同。

2.67 对新FPC的拟议的问责机制，包括其发布报告及对议会的责任在上述2.52-2.63段落显示。PRA的治理与责任将在第三章讨论。

融资

2.68 正如在第三与第四章中更加详细讨论的，FSA目前承担的活动将继续通过法定收费的方式由金融业来提供资金。英格兰银行目前的货币政策与金融稳定责任也是通过法定现金存款比率计划（Cash Ratio Deposit scheme）由金融业提供融资。英国政府的目标是保持这些活动（包括任何新的职责）全部由金融业提供融资的原则。英国政府将与英格兰银行合作酌情进行更广泛的磋商，决定是否及怎样调整现行安排以便以一种公平透明的方式来实现这一目标。

第三章 审慎监管局

3.1 正如导言部分所讨论的，在金融危机前夕，英国的金融监管过于依赖对规则和指令的机械遵从，而忽视了对风险进行适当深入及战略性的分析。这意味着尽管监管者确保金融机构遵守这些详细的规则，但是当局并未对在个别机构及整个系统内形成的系统性风险给予足够的重视。自从危机爆发以来，金融服务当局(FSA)已经采取了重大举措改善其监管活动的严厉程度及可信度（包括在Turner《特纳报告》中列举的措施[6]）。然而，政府认为需要更根本性的改变。

3.2 前面章节讨论了在监管制度中引入宏观审慎视角的重要性。这对强化英国的金融体系将大有助益，同时，将对金融体系的宏观审慎监管与传统的机构层面的审慎风险监管结合起来也很重要。因此，英国政府将通过一个新成立的审慎监管局(PRA)把微观审慎监管置于英格兰银行的管理之下，PRA将被建成英格兰银行的一个在法律上独立的附属机构。

3.3 通过建立一个具有侧重点、专业知识与职权的新机构来保证对单体金融机构进行有效的审慎监督及监管，这将强化英国的金融体系及其对金融危机的应对能力。为实现这种结构性改善并保证过去失灵的问题被充分地解决，政府将确保使新PRA的程序及法律框架支持并推动一种新的、更加以判断为导向的审慎监管。未来，监督者应该更重视对金融机构的商业模式与战略的理解，更加谨慎地调查和处理个别金融机构内部的风险与脆弱性。通过赋予PRA在审慎监管方面明确的重点（而不是像FSA那样既有审慎监管又有行为监管），其监管者将有机会在这一领域积累更多的专业知识。

3.4 本章依次讨论了新PRA的关键特征。在描述PRA的建立与运作的同时，讨论还不可避免地触及新的行为监管者，消费者保护与市场管理局（CPMA），该机构与PRA将有着紧密的业务关系。

PRA的作用与职能

目标

3.5 PRA的首要目标将是：通过对金融机构的有效监管来促进金融体系的稳定与审慎运行，在某种程度上把由任何机构倒闭所引起的破坏性影响减到最低。这一目标将支持PRA采取一种可信及适当介入式的监管方法。

3.6 在追求其主要目标的过程中，PRA还将被提供履行其职能时必须考虑的一系列法定因素。然而，当这些目标发生冲突时，PRA将被要求推迟其主要目标。

3.7 英国政府正在为PRA就这些二级因素的范围与程度征求意见。政府认为这些因素潜在地分为3类：

   ·  首先，其他监管当局的目标，PRA在履行其自身职能时必须重视以支持有效的协调；

   ·       第二，良好监管原则，PRA必须遵从以保证金融机构的监管负担适度；以及

   ·       第三，PRA应该重视的其他考虑因素，以保证实现其主要目标时也权衡考虑或努力解决一些与公共利益相关的重要问题。

3.8 关于第一类“重视(have regards)”，一个有力的理由是PRA应该重视FPC与CPMA的主要目标。平衡好PRA的主要目标与如下两方面的考虑：一方面保持系统整体的稳定性，另一方面提高金融服务与市场信心的必要性，这将推动这3家机构的紧密合作与协调。正如下文所述，这需要增补操作协调机制，以及在适当的情况进行正式的磋商。

3.9 第二，像任何公共机构或监管机构那样，PRA将被要求适当地并依照良好监管实践来采取行动。英国政府意识到，并非所有《金融服务与市场法案2000（FSMA）》第二章中规定的目前适用于FSA的良好监管原则都一定适用于PRA。特别是政府认为需要重新考虑如下观点：将促进金融服务业的全球竞争力与创新成为确保金融机构风险承担的安全性与稳健性的监管者的部分职责。如下方面存在着有力的论点：导致危机的监管失灵的原因之一是对竞争力的过度担心，导致监管“轻触（light-touch）”的理念被人们广泛接受，以及那些认为应该不惜代价支持金融创新的观点导致了人们对新型复杂金融交易与产品的影响缺乏足够的考虑或理解。

3.10 然而，存在着来自第二章的与良好监管实践高度相关的其他原则，而就是否也应该把这些原则应用于PRA，政府正在征求意见。这些包括监管者应重视的要求：

·       以最有效及经济的方式使用其资源的重要性；

·       那些管理着被授权人员事务的人员的责任；以及

·       施加给某人的负担应该与期望中的收益成比例的原则。

3.11 最后，考虑到PRA既作为微观审慎监管者，又作为宏观审慎政策的关键执行者的作用，PRA可能还需要重视更广泛的因素，如其政策或监管决定的潜在的广泛经济影响，以及对消费者与商业借贷的影响。

范围

3.12 英国政府将通过立法规定，PRA将负责对所有受到重大审慎监管的金融机构的授权、监管及日常监督。政府要求所有以下类别的金融机构都要受到PRA的监管：

·       银行与其他揽储机构（包括房屋信贷互助会（building societies）与信用合作社）；

·       经纪商（或投资银行）；以及

·       保险公司（包括互相保险协会friendly societies）。

3.13 政府意识到，被监管活动的范围可能随时间而改变——例如，作为国际上金融改革讨论的结果（如可能不久将把信用评级机构纳入监管范围），或通过金融部门的创新（如“影子银行shadow banking”的兴起）。

3.14 英国财政部仍将负责规定监管范围，FPC将负责对监管范围进行监督，并向财政部提出关于未来哪些新机构及业务应被纳入PRA监管范围的建议。

3.15 英国政府将在二级立法中准确规定每一家新的监管当局将要监管哪些活动。对PRA而言，其监管的金融活动将包括吸收存款、执行保险合同，以及作为主要参与者进行投资。

3.16 PRA与CPMA将分别负责其职权范围内的被监管活动（以及相关的体系、控制及过程）的许可的授予或修订。类似地，每家机构将负责在被授权机构中批准相关人员行使具有重大影响的职能。这两家机构将需要在做出其各自决定时密切配合。

PRA的权力与功能

3.17 英国政府的目标是：PRA的法律框架应该支持一种更加知情及判断导向型的监管方法。为此，政府将审查FSMA作为管辖PRA运作的法律框架模板的充分性。英国政府将考虑是否需要对FSMA进行任何更改或替代以实现判断导向型审慎监管的目标，谨记遵守政府所承诺的两年的立法时间表是很重要的。为此，政府将与英格兰银行及FSA合作，还会征求响应者对此问题的意见。

3.18 假设FSMA成为PRA的法律框架模板，政府将通过立法把FSMA中规定的权力和职能划分为单独的审慎及行为监管。为准备该项立法，英国财政部将围绕FSMA展开全面工作（借鉴英格兰银行与FSA的专业知识）确定每一个新当局在其特定职责领域里将需要哪些目前在FSMA中规定的权力与职能，及任何必要的更改。在一些情况下，权力和职能被排它性地转移给PRA或CPMA可能是适当的；在另外一些情况下，可能需要权力与职能的重叠。正如前文所述，在存在这类重叠的地方，我们将实施适当的安排来保证各个当局适当地协调行动来使金融机构的负担最小化。

3.19 英国政府将就有关赋予PRA与CPMA必要权力和职能的法律草案进行磋商。该项磋商将在2011年初在将法律提交议会之前进行（第七章更详细地介绍实施时间表）。

3.20 PRA的关键职能（以必要的法律权力作为支持）将包括：

·       对金融机构的安全性与稳健性做出判断并采取适当行动；

·       制定管辖金融机构受监管活动的绩效规则这一核心监管职能；

·       通过为金融机构提供参与被监管活动的许可来为金融机构授权；

·       监督，以及在必要的情况下执行规则；

·       批准相关人员在金融机构内部履行特定受控职能；以及

·       收取费用来为PRA的活动融资。

制定规则

3.21 PRA将负责为其监管的金融机构制定审慎规则，包含影响单个金融机构安全与稳健的所有问题（如包括薪酬）。制定规则将是PRA董事会的一项不能授权给下属委员会或执行官的职责。

3.22 英国政府正在考虑规则制定的职能是否应继续遵从法定程序，包括向从业者小组咨询、更广泛的公众咨询以及在推出任何新规则之前进行详细的成本-收益分析。作为FSMA框架的关键部分，这些程序反应出以这种方式制定规则的权力是一种准立法权，该项权力通常受到议会的监督。

3.23 如果英国政府认为这些程序是必要的，那么英国政府将与FSA及英格兰银行共同来确定目前FSMA围绕规则制定程序的机制是否需要被简化以支持PRA的新监管方法。

3.24 作为其新的以判断为基础的方法，政府通常希望PRA将力图减少并简化目前FSA手册中包含的规则与指引，与遵从欧洲法律的需要及透明监管与法律确定性的需要保持一致。

监督与执行

3.25 监督与执行对任何监管体制的可信度都是至关重要的。很明显，在被监管行业开展业务的规则以一种确保适当监管结果的方式来制定是极其重要的，如果没有有效的监督与执行，规则将最终缺乏可信度。实际上，只有通过实施这种监督，监管者才能收集到做出监管判断所需的信息，并且对他们能够使金融机构基于这些判断采取行动的适当的执行权力也是必要的。因此，英国政府将确保每个当局都有自己的可信而有效的监督及执行权力。

3.26 对于其所有的政策与规则，PRA将进行监督，并在必要的情况下执行。正如已经在总括中所示，PRA与CPMA将共同努力来协调与金融机构（PRA与CPMA对这些机构都有监督权）相关的监管行动。在一些情况下，协调执行行动也是必须的。协调将酌情通过监管者学会来管理，并受到使监管信息在当局之间流动的信息通道的支持。

行政职能

3.27 英格兰银行理事会将负责PRA资源的使用，包括其预算与薪酬，保证钱花得值得。为实现这一目标，支持服务将通常基于英格兰银行及PRA的一个一体化模式。至于信息技术系统，将会对新监管体系在整体上所需的应用软件进行评估。