西部大开发战略实施已十周年，作为重要亲历者与见证人，国务院原副总理、国务院西部地区开发领导小组副组长曾培炎同志日前出版《西部大开发决策回顾》一书，系统回顾了西部大开发决策与实施全过程，披露了许多此前鲜为人知的生动故事。本刊摘录部分内容发表，标题为编者根据原文所加。——编者按

文/曾培炎

西部可以说是我的第二故乡。1962年我大学毕业后，分配到上海一家研究所工作。1965年，为响应备战备荒、建设“大三线”的号召，我所在的部门整体搬迁到西安。从大上海到西部古城，我领略了沟壑纵横的黄土高原、质朴厚重的民风社情、辉煌灿烂的古代文明，同时也感受到西部民生多艰的一面。那时我常想，我们这代人能为西部做些什么？然而身处那个特殊的年代，虽有报效祖国之心，也只能是一种热切的期盼和美好的憧憬。

由于工作上的原因，上世纪80年代初我离开了西部，之后无论在国外还是在国内，西部的情结总是挥之不去。

上世纪90年代初起，我先后在中央财经领导小组、国家计委、国务院西部地区开发领导小组以及国务院任职。这使我有机会参加中央有关会议，陪同中央领导同志外出考察，有幸见证了西部大开发战略决策的全过程，并参与了具体组织实施工作。对于我们国家来说，西部大开发的实践是中国特色社会主义建设的一段辉煌历程。对于我个人而言，也实现了年轻时投身西部、建设西部的夙愿。

重大战略的形成都有个

充分酝酿和逐步完善的过程

综合各方面观点，国家计委形成了四点意见，我向江泽民同志作了扼要汇报

早在1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中就强调，要处理好沿海工业和内地工业的关系。1988年，邓小平同志提出了“两个大局”的战略构想。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，继承和发展了党的第一代、第二代中央领导集体关于地区协调发展的思想，提出了西部大开发战略。这一重大战略的形成经历了一个充分酝酿和逐步完善的过程。

1995年6月下旬，江泽民同志到辽宁、黑龙江、吉林三省考察，我和党中央、国务院有关部门负责同志陪同。在吉林的一天晚上，他把我叫到房间里，作了很多重要指示，其中谈到，近几年东部地区发展比较快，担心西部地区发展相对较慢，东部与中西部地区的差距还会继续扩大，要未雨绸缪，研究一些政策，实现小平同志提出的共同富裕的目标。那晚谈了近两个小时。

9月28日，在党的十四届五中全会闭幕讲话里，江泽民同志系统地谈了正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系，也就是著名的“论十二大关系”，“东部地区和中西部地区的关系”成为其中的一个方面。

这年陕西、甘肃两省遭受了严重的旱灾。12月下旬，我和中央有关部门的负责同志陪同江泽民同志前往考察。12月25日，江泽民同志在甘肃发表的讲话中指出，中央对西部地区发展的大政方针，就是“到下世纪初要开始朝着逐步缩小东西部地区差距的方向前进，到下世纪五十年代，西部地区同全国其他地区一样，基本实现现代化”。

这篇讲话虽然还没有像后来那样使用“西部大开发”的提法，但是在他的脑海中，促进西部地区加快发展已经成为重大的任务。

此后，江泽民同志在不同场合多次谈到加快西部地区发展问题。经过几年的酝酿，1999年3月3日，他在这年全国两会的党员负责人会上的讲话中，正式提出了“西部大开发”的战略思想。

我当时担任国家发展计划委员会主任兼中央财经领导小组副秘书长。记得是在3月13日下午，中共中央办公厅主任曾庆红打来电话。他说:江泽民同志几天前有一个重要讲话，请你看一下，其中关于西部大开发一段论述你们要作些研究。

新世纪到来之前，我国已经实现了现代化建设“三步走”战略的第二步战略目标，并准备向第三步战略目标迈进。亚洲金融危机发生后，中国面临着重大机遇和挑战。联想到此前，江泽民同志几乎每年都要谈及西部开发，此次正式谈这个问题，并且强调是大开发，显然有他深入的考虑。这篇讲话向全党和全国发出了一个明确信号，开发西部将成为我国新世纪的重大战略决策。

我意识到又将有一项重要任务落在国家计委肩上。我将这篇讲话批转国家计委党组成员传阅，要求大家认真学习领会，并立即在委内成立一个专门小组先进行内部研究。

4月，国家计委相继召开了四个座谈会，分别听取部门、地方、专家对西部大开发的意见。实事求是地讲，当时的认识还不完全一致。一方面，大家认为，西部大开发十分必要，应尽快提到国家重要议事日程上来。特别是西部的同志情绪高昂，希望国家能增加对西部的投资，西部能享受到改革开放之初沿海地区的优惠政策。

另一方面，也有些同志对搞西部大开发的时机和中央财政的支撑能力有疑虑，有的提出，对于开发西部，感觉还不是时候，在具体操作上无从下手。有的认为，我国经济发展总体水平还很低，在相当长一个时期内，应该坚持效率优先的原则，政府资金投入西部地区的经济效益远低于投入东部地区，主张继续把有限的财力集中在东部地区。

在认真学习领会江泽民同志讲话的基础上，经过两个多月的研究，综合各方面观点，国家计委形成了四点意见，我向江泽民同志作了扼要汇报。一是我国要在21世纪中叶实现第三步战略目标，没有西部地区的发展是不可能的。只要有条件，就要尽早加快西部地区发展。

二是在有效需求不足的新形势下，抓住时机，实施西部大开发，对于整个国民经济的持续快速健康发展具有重要意义。西部发展潜力很大，只要策略对头，方法得当，开发西部不会成为国家的包袱。

三是如果东西部地区发展长期不平衡，就会影响全国发展。经济问题也可能扩展到政治和社会层面，容易引发各种矛盾，影响社会稳定、民族团结和国家安全。

四是西部地区生态环境加剧恶化，如果现在还不采取科学的应对措施，使生态环境恶化趋势得到有效遏制并逐渐改善，可持续发展就会落空。从综合国力来讲，我国已经具备了开发西部的条件。

中央领导同志对实施

西部大开发战略的认识高度一致

西部地区开发会议前后只用了一周时间准备，为后来西部大开发的高效推进开了一个好头

1999年6月初，在中央扶贫开发工作会议上，江泽民同志再次谈到西部大开发问题。

紧接着，6月17日，在西安召开的西北五省区国有企业改革和发展座谈会上，江泽民同志更加系统地阐述了西部大开发的战略构想。他指出，要下决心通过几十年乃至整个下世纪的艰苦努力，建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的西部地区。

9月19日-22日，党的十五届四中全会召开，实施西部大开发战略写入了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。

西部大开发战略目标提出后，国家计委紧锣密鼓地开始研究实施方案。形成初步设想之后，我想再听听西部地区同志的意见。1999年10月，国家计委在青海西宁召开了“十五”计划思路西部地区座谈会。会议期间江泽民同志打来电话，要求我们加强研究，尽快拿出西部大开发的实施方案。

10月下旬，江泽民同志在结束访问英国、沙特阿拉伯等六国回程的飞机上，把我叫到前舱，问起西部大开发的情况。我将国家计委的初步设想向他作了一次详细汇报，并建议，把西部大开发这样一个大战略落到实处，需要举全国之力，目前是否可以考虑提出一个初步的实施方案，由中央召开会议进行专题讨论。如有可能，应成立专门机构，统筹推进这项工作。江泽民同志边听边点头，看来他早已有所筹划和考虑。

1999年最后两个月里，党中央、国务院连续召开三次会议，专题听取国家计委关于实施西部大开发战略初步设想的汇报。在这几次会上，中央领导同志对实施西部大开发战略的认识高度一致，就如何落实提出很多重要的指导性意见。

我记得，李鹏同志说，这是个大事，西部开发范围的划定不能完全按地理界限来考虑，要与各地经济发展水平相结合。在开发中，要注意解决好西部的资源优势变成经济优势等问题。

朱基同志说，西部大开发是一项长期任务，也是系统工程。退耕还林是一举多得的事，可以在条件好的地方先搞试点。国债资金要向西部倾斜，重点用在基础设施建设上，把发展的基础打牢。

李瑞环同志说，我完全赞成西部大开发，这件事不简单，要看到它的长期性，在开发实施中要重视解决好水的问题。

胡锦涛同志说，西部大开发意义重大，关系到经济社会发展全局，关系到国家长治久安。他还结合在西部地区工作的经历说，退耕还林还草的方式是受欢迎的，西部地区有那么多坡耕地，具体到每个县和乡是不一样的，在实施过程中要因地制宜。

其他常委同志也发表了很好的意见。

根据几次会议讨论的意见，国家计委对汇报稿进行了修改，报请中央审批。第二年元旦刚过，2000年1月13日，中共中央、国务院印发《关于转发国家发展计划委员会〈关于实施西部大开发战略初步设想的汇报〉的通知》，即中发［2000］2号文件。这一文件阐明了西部大开发的重大意义、指导思想、重点任务、政策措施，成为指导西部大开发的纲领性文件。

为加强对西部大开发工作的组织和领导，根据中央决定，2000年1月16日，国务院印发《关于成立国务院西部地区开发领导小组的决定》，即国发［2000］3号文件。朱基总理任组长，国务院副总理温家宝任副组长。领导小组下设办公室，在国家计委单设机构，具体承担领导小组的日常工作。我兼任办公室主任。

在中发［2000］2号文件下发之后，国务院决定召开西部地区开发会议。2000年的农历大年初一是2月5日，会议本可以放到春节之后召开，但为了尽快将西部大开发战略部署下去，国务院决定在春节之前召开。按以往惯例，开这样一个全国性大会，从发通知到报名再到开会，一般来说至少要提前一个月筹备。而这次会议，从1月13日下达中央2号文件，16日成立国务院西部地区开发领导小组，到19日开会，前后只用了一周时间准备，为后来西部大开发的高效推进开了一个好头。

这次会议对于各地区各部门把思想和行动统一到中央重大决策上来，发挥了重要作用。西部地区开发会议的召开，标志着西部大开发战略进入实施阶段，西部地区开启了发展的新纪元。

如何合理界定“西部”范围

这个范围之争，背后蕴藏着积极的因素，那就是大家都渴望发展，盼望着能抓住西部大开发这个机遇

西部大开发战略提出后，如何合理界定“西部”的范围，是首先遇到的一个必须解决的问题。范围划得过大，重点不突出，效果也不明显；范围划得过小，起不到开发的作用，解决不了区域发展不协调的问题。

当时，大家对西部范围的划分看法不尽一致，主要有五种意见:一是仍按“七五”计划以来界定的西部地区十省区市的范围考虑。二是在西部十省区市的基础上，增加内蒙古和广西两区的西部地区，即内蒙古的包头市、乌海市、伊克昭盟、巴彦淖尔盟、阿拉善盟，以及广西的百色地区和河池地区。三是西部十省区市加上内蒙古和广西两区。四是西部十省区市加上内蒙古、广西两区以及湖南湘西、湖北恩施等少数民族自治州。五是将中西部地区笼统看作西部地区。

在研究西部范围的过程中，不少地方特别是中部省区，要求将本地纳入西部大开发的范围，享受西部大开发的优惠政策。如山西省提出，黄土高原水土流失严重，十年九旱，又是老工业基地，污染严重，包袱多，生态和生存环境不断恶化。湖南省则提出，湘西地处武陵山区，与贵州山水连接，自然环境相同，又是民族地区，希望能列入西部大开发的范围。湖北省提出，鄂西地区十分困难，也应享受西部大开发政策。

有一次内蒙古自治区副主席周德海找到我，转交了自治区党委书记刘明祖和主席云布龙的信。他们反映，内蒙古大部分蒙古族群众生活在蒙东，约占全区蒙族人口的80%，如果只将蒙西纳入规划范围，他们感到压力很大。从民族团结的角度看，他们的意见是值得考虑的。

当时广西的主要负责同志也提出，把广西纳入西部大开发范围的要求。广西在改革开放之初，列入沿海地区，但是从地处西南边陲、经济发展水平不高和民族数量较多的角度考虑，广西很大程度上与西部地区特征相近。

这个范围之争，背后蕴藏着积极的因素，那就是大家都渴望发展，盼望着能抓住西部大开发这个机遇。

在这种情况下，我们认真学习领会中央领导同志有关讲话精神，与中西部的省份及有关部委多次交换意见，使认识逐步统一。2000年4月，在“十五”计划重点调研课题汇报会上，我代表国家计委把西部大开发范围的想法向中央领导同志作了汇报。

同年6月，朱基总理主持召开国务院西部地区开发领导小组第一次会议。会上把西部大开发范围的几种方案都摆了出来，经过充分讨论，会议决定，西部大开发的范围为“10+2”，即重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区、广西壮族自治区。考虑到带动民族地区发展的需要，会议还确定，对湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州，比照西部大开发的有关政策予以照顾。

后来，吉林省延边朝鲜族自治州也纳入了参照享受西部大开发有关政策的范围。黑龙江省大兴安岭地区、海南省原黎族苗族自治州的六个县和湖南省张家界市的一区一县等在一定程度上享受西部大开发政策。

明确西部大开发战略目标

西部大开发之初，广大干部群众充满热情，希望一下子把西部发展起来；同时又感到千头万绪，不知从何着手。这种矛盾情绪在当时十分普遍

江泽民同志提出了“经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美”的西部大开发的二十字目标。如何分阶段、分领域落实这一战略目标，这是当时重点研究的问题。在开发进程安排和衡量标准的设定上，都经过了一个认识逐步深化的过程。

西部大开发开始后，对大开发需要多长时间，存在不同的看法。一种看法是，只要政策力度足够大，短时期内西部地区发展就能赶上来。

有一位台商写过一本书，反映了当时这种观点，书名就是《西部大开发十年可成》。他的理由是，我们今天坐着喷气式飞机，带着手机、计算机等高科技产品来开发西部，这与美国当年骑着马去开发是不一样的。网络时代新经济给西部发展带来了机遇，只要我们利用好西部的优势资源特别是人力资源，西部地区就会在生活水平、知识和收入三个方面赶上东部地区。可以说，他是典型的乐观派。

明显的悲观派似乎没有，对开发前景的忧虑倒是有的。记得西部大开发之初，我在北京会见香港企业家李泽楷，向他介绍我们正在制定“十五”西部开发总体规划。他希望为西部大开发作些贡献，并提议由他资助，聘请国外著名专家作些研究。后来他推荐了美国经济学家萨克斯。

半年之后，萨克斯提交了一份中期研究成果。结论是，世界上绝大部分经济发达地区基本上集中在沿海200公里范围内。因此，他把西部大开发称作“水往高处流”的工程，认为实施起来会很困难，如果要做，只能做基础设施建设和人才开发。

后来，萨克斯又多次到中国西部地区调研，想法有所改变，特别是对打通亚欧大陆桥颇感兴趣，认为新疆到欧洲比到东部沿海近，可以向西开放。

西部大开发之初，广大干部群众充满热情，希望一下子把西部发展起来；同时又感到千头万绪，不知从何着手。这种矛盾情绪在当时十分普遍。

江泽民同志注意到了这种现象，在2000年6月召开的西北五省区党建工作和西部开发座谈会上，他强调，西部地区面貌的根本改变，需要许多代人持续努力，不可能毕其功于一役。我们必须充分做好长期艰苦奋斗的思想准备，同时又要有只争朝夕的精神。他说，在整个西部大开发的实施过程中，都要坚持立足当前、着眼长远、量力而行、逐步推进的方针。

我们在西部大开发推进过程中贯彻了这个方针，既有长远蓝图，又制定阶段性的目标和任务，并且使每个阶段的目标相互衔接，稳步前进。每年都有年度计划，主要是着眼于制定和完成近期目标，同时，又连续制定了“十五”、“十一五”两个五年规划，明确五年、十年和中长期发展目标。在编制年度计划和五年规划之间、西部开发规划和全国总体规划之间、地区发展规划和行业产业规划之间，注意统筹兼顾，搞好衔接，使西部开发的规划大都能得到很好的落实。

在西部开发规划中，

没有出现GDP指标

过去国家一有大的政策出台，经济建设往往出现一哄而上的现象。历史上几次有过这种现象，教训也很深刻，现在又露出了这种苗头

制定经济社会发展规划，一般都要提出GDP总量和增长速度目标。但是在西部开发规划中，却没有出现GDP指标，这是经过慎重考虑的。

GDP是用来衡量、监测经济活动的总量指标，在所有统计数据中最受瞩目，曾被许多经济学家誉为“20世纪最伟大的发明之一”。但是GDP也有一定的局限性。由于统计的是“按市场价格计算”的产品，没有交易的产品是不算在GDP内的，譬如，环境有没有变差，资源有没有被掠夺性开采，这里面的代价是多少，GDP反映不出来。同时，GDP统计的是“生产活动的最终成果”，对非生产活动，如教育、卫生、文化、社会福利、公共服务等社会发展的内容，也不能完全反映出来。而这些没有反映的内容，很多恰恰是需要解决的问题。还有，GDP统计的是“在一定时期内”生产活动的成果，一般来说是按年度或季度计算。各级政府在任期内提高GDP水平，是否牺牲了长期利益，是否考虑了可持续发展，则很难考量。在实际工作中，GDP还有着经济以外的含义，包括地区排队、政绩考核，等等。

当时，西部一些地区考虑到GDP的增长，谋划了一批加工业投资项目。国家计委收到各地报来的很多申请，希望国家加大这方面投资力度。地方发展经济的积极性是值得肯定的，按照同等优先的原则，对于有条件的地方，应当采取措施，鼓励其加快发展。

但是我们也注意到，过去国家一有大的政策出台，经济建设往往出现一哄而上的现象，又是圈地，又是上项目，热闹一阵子，弄不好就留下一个烂摊子。历史上几次有过这种现象，教训也很深刻，现在又露出了这种苗头。

朱基总理曾说过，最担心、最不愿看到的是搞加工工业低水平的重复建设，这会给西部地区经济发展带来更大的困难。国务院其他领导同志也多次强调，加工工业不能一哄而上，避免发生新一轮重复建设。

从当时的客观条件来看，实现西部大开发二十字目标，需要我们在经济、社会、生态等各个方面全面发展，单纯追求GDP增长是远远不够的。为了把地方的积极性引导到全面发展上来，对西部地区已经出现的大上加工工业项目的热潮应当降降温。在规划指标的选择上，我们考虑，是否可以不提出GDP目标，以免各地盲目追求增长速度，忽视可持续发展，使生态环境进一步恶化，或上一些没有市场和竞争力的项目。

2000年11月，温家宝副总理在听取国家计委关于“十五”西部开发总体规划的汇报后，肯定了我们的想法。他认为，用5年至10年遏制东西部差距扩大的趋势，用20年时间做到差距明显缩小，这个难度已经很大。规划可以不提经济增长指标，在整体上体现加快发展就可以了。

经过多方论证和认真测算，最终我们在“十五”西部开发总体规划中提出了一个5年、10年和50年的战略安排。这个规划虽然没有对东西部在缩小GDP差距方面提出具体要求，但在更广阔、更全面的领域体现了缩小东西部发展差距的要求。

西部大开发推进了一段时间后，2003年，随着经济形势的变化，西部的产业发展问题再次被提上日程。我到西南、西北进行了两次调研。通过调研，我形成了一些看法。从大的形势看，经过一段时间大规模的基础设施和生态环境建设，西部地区投资环境已经有了改善。国家宏观调控政策从抑制通货紧缩的趋势变为防止通货膨胀，全国市场供求形势也开始发生变化，大多数商品供过于求的局面有所缓解，能源原材料甚至出现短缺，价格上涨，为西部地区产业发展提供了空间。可以说，加快西部地区产业发展具备了一定条件。

2003年12月，国务院西部地区开发领导小组召开第二次会议，我将两次调研的情况作了介绍，并提出相关的建议，得到大家的赞同。

温家宝总理在2004年3月国务院西部地区开发工作会议上指出，西部地区要依托各类资源优势，大力发展特色经济和优势产业。同时他又指出，要防止盲目投资和低水平重复建设。随后，国务院出台了进一步推进西部大开发的若干意见，明确要求把加快西部地区特色优势产业发展作为西部大开发的一项重要内容。

经过有关部门大量调研和反复论证，2006年5月，国务院西部开发办等六部门制定并印发了《关于促进西部地区特色优势产业发展的意见》，系统提出了发展西部地区特色优势产业的总体思路、发展重点以及政策措施。

国家不给予支持，

西部大开发很难有效推进

我们认为，税制改革是一个过程，当时全国企业所得税率并不统一，西部地区可以在一段时间内实行特殊税收优惠

西部地区经济不发达，基础较差，自有财力较弱，如果国家不给予支持，西部大开发很难有效推进。

2000年10月，国务院出台的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中规定，提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例，国家政策性银行贷款、国际金融组织和外国政府优惠贷款尽可能多安排西部地区的项目。

按照我国的投资体制，国家投资项目的资本金构成，包括中央投资、地方配套和企业自筹三部分。一些地方为争取中央投资，在申报项目时承诺了配套资金，但等项目批准后，配套资金往往到不了位；有的地方搞“一女多嫁”，用一笔资金承诺多个项目。这样，项目实施后，往往由于资金不足，形成半拉子工程。考虑到西部地区这种情况比较突出，有一种意见认为，今后中央定的西部地区项目资本金全部由中央拿，地方不要再配套了。

我们研究认为，西部地区大都是“吃饭”财政，安排项目时，应当尽量减少地方需要配套的资金，中央多给些支持。但是中央的投资也是有限的，如果资本金全由中央拿，项目就会建得少，搞不好有的地区还会躺在国家身上。让地方参与进来，有利于调动他们的积极性，建设中遇到的一些具体问题也容易得到解决。因此，我们提出，西部地方配套的项目资本金，从以前的40%左右，降低到20%-30%。这个建议为国务院所采纳。

除财政政策外，国家陆续出台了一批推动国内外社会资金流向西部的政策，其中税收优惠最具含金量。政策规定，对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外资企业，在一定期限内，企业所得税减按15%的税率征收。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收。对在西部地区新办高新技术企业，经国家有关部门认定后，企业所得税实行两年免征、三年减半征收。对为保护生态环境，退耕还生态林、草的特产品收入，在十年内免征农业特产税。

出台所得税减半征收政策时，有关方面进行了多次讨论。有些同志认为，税制改革的方向应当是在全国范围内统一税率，不宜按地区制定差别税率。也有的同志担心，对西部的减免税政策，会削弱中央财政组织收入的能力。

我们认为，税制改革是一个过程，当时全国企业所得税率并不统一，西部地区可以在一段时间内实行特殊税收优惠。从国外开发落后地区的经验来看，美国开发西部，日本开发北海道，意大利开发南部地区，无一不是在税收上采取了一些特殊政策。另外，税收优惠每年减少财政收入也就是二三十亿元，但可以吸引更多的企业到西部投资，这样税基大了，会进一步增加财政收入。

为了制定税收优惠政策，我几次与财政部门负责同志通电话商量，王春正、李子彬(都是国家计委副主任兼西部开发办副主任)两位同志也多次与财政部、国家税务总局进行沟通。经过反复研究，在财政部门的大力支持下，西部地区企业所得税实行15%的优惠税率。这一政策对吸引东中部地区企业、港澳台企业和外资企业到西部地区投资发挥了很大作用。

“抓两头”成为西部大开发的

一项重要指导方针

如果说大工程、大项目是西部大开发过程中浓墨重彩的大手笔，那么在西部地区实施的惠民工程则是润物无声的入春雨

长期从事经济工作的实践告诉我们，一个好的战略规划，必须要有骨干项目作支撑，否则很难得到有效落实。在实施西部大开发过程中，国家每年都要选择十几项重大工程开工建设，如西电东送、西气东输、青藏铁路等。抓住这些重点领域、关键环节的大项目，就能从战略上改善西部地区基础设施的总体格局，解决制约经济发展的重大问题，拉动经济快速增长。同时，这些大项目还可以带动关联产业发展，扩大当地就业空间，提高科研技术水平，从而促进全面发展。

在实施西部大开发重大项目的同时，我们也注意到，这些大工程很多是基础性、具有长远意义的项目，建设周期比较长，效果往往要若干年后才能显现。同时，这些项目大都集中在重点城市及周边区域，对中小城市特别是农村地区带动相对较少。这些地区的老百姓在生产生活中还存在很多实际问题，迫切需要得到解决。

记得1996年，我和中央有关部委的负责人陪同江泽民同志到贵州考察，随行的还有省地市的党委和政府负责人。有一天来到一个贫困村时，村头两边站了许多人，我们走近后他们只是好奇地看着。等我们过去后，后面才传来了掌声，回头一看，原来是那个村里的干部在和他们打招呼。

当时，我感觉挺纳闷。后来从村里的干部了解到，他们那里大部分地方没有电，即使有电的地方也很少有电视，所以村民们没见过国家领导人，也不认识省市领导，在他们眼中，领导就是村干部。在互联网还不普及的情况下，广播电视是人们了解世界的便捷渠道。但在西部相当多的地区，广播电视还是一种奢求。

2000年，我在四川调研时曾看到这样一幅情景，有个村子买了一台碾米磨面的柴油机，因为没有路，车进不了村，只能靠几个人把它抬进村。当时，有些内参资料也反映，有的地方老百姓饮水十分困难，村民要走十几里山路才能找到水源；有的地区水质不达标，高氟水、高砷水、苦咸水问题严重；一些山区农村教育设施落后，校舍阴暗潮湿、年久失修，缺少教师，许多学龄儿童不是没地方读书，就是没钱读书；许多地方卫生医疗条件很差，老百姓看不起病的情况很普遍。

这种情况使我们进一步认识到，西部只搞大项目还不够，必须及时安排一批中小项目，解决与群众生产生活密切相关的问题，把西部大开发为各族人民谋利益的根本目的落到实处。

对这个想法，大部分同志赞成。但是，有同志认为，西部发展的重心是经济建设，只有全力抓好大项目，才能加快经济增长；如果把资金投入到中小项目上，会分散对大项目的支持。也有同志提出，中央政府应抓好关系全局的大项目，老百姓生产生活中的具体困难，主要应由地方政府解决，中央给予指导和政策支持就足够了。还有同志担心，如果下力气组织实施中小项目，行政成本会很高，投资资金也不好管理。

这些意见在当时的背景下不无道理，但是不够全面，在一定程度上忽视了中小项目的作用和意义。2001年，我多次主持召开国务院西部开发办主任办公会和国家计委主任办公会，研究如何统筹重大项目建设与中小项目建设的关系。经过讨论，大家一致同意在继续搞好一批重大工程项目的同时，把民生工程作为西部大开发的投资重点，分阶段解决西部地区行路难、用电难、听广播看电视难、饮水难等突出问题。

后来，我把这个工作思路总结为“抓两头”:一头抓事关西部发展全局的重大项目，一头抓与广大人民群众生产生活密切相关的中小项目。

2002年4月，江泽民同志在西安主持召开六省区市西部大开发工作座谈会时，我汇报了西部大开发的总体进展和下一步工作设想，其中也包括“抓两头”的工作思路。江泽民同志听了很高兴，他肯定地说，坚持为民谋利，这是西部大开发的一条重要经验。要把推进西部大开发与不断提高人民群众的生活水平紧密结合起来，使各族群众得到真正的实惠。这样，“抓两头”成为西部大开发的一项重要指导方针。

后来，从“四到”工程到“六小”工程，从“两基”攻坚到建设农村卫生服务体系，一系列惠民工程的陆续实施，使西部地区中小城市和广大农村的生产生活条件得到显著改善，农村基础设施不断完善，基本公共服务水平有了大幅提升，解决了一大批事关老百姓切身利益的问题，有力地促进了西部地区经济社会的发展。

如果说大工程、大项目是西部大开发过程中浓墨重彩的大手笔，那么在西部地区实施的惠民工程则是润物无声的入春雨。