文 | 巴曙松 马亚东（云南大学发展研究院） 朱虹（中再集团）

一、我国基础设施融资中PPP模式的现状

在基础设施融资方面，地方政府作为主要的投资主体参与其中，融资渠道比较单一，导致基础设施建设面临着巨大的资金缺口。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出＂允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营＂，一种新的基础设施融资方式——PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）得到推崇，在全球多个国家PPP模式早已被广泛作为公共基础设施建设融资方式之一。

 

PPP模式兴起之初的主要目的就是为基础设施融资，无论是英国、法国还是澳大利亚，它们都旨在利用PPP模式为基础设施融资。在基础设施建设需求不断提高的背景下，以财政部、发改委为主的国家部委和地方政府都在大力推广PPP项目，来扩宽基础设施融资渠道，缓解地方政府基础设施融资压力。PPP模式的优势体现在可以节省公共部门开支，减轻政府财政负担，同时可以转变政府职能，将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管者的角色，进一步保证质量，也同时吸引了民间资本的投资，为经济增长激发了新的动力，并促进了税收收入的增长。

 

2014年10月2日，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确提出推广政府和社会资本合作模式，鼓励地方政府通过PPP的模式推进基础设施及公用事业项目建设。从2014年开始，我国PPP行业的发展呈现出爆发式的增长。目前，我国已成为全球最具影响力、规模最大的PPP市场。PPP项目涉及市政工程、交通运输、生态环保、医疗卫生、农业、林业、科技、能源、教育、养老、旅游、体育、文化、水利建设、城镇综合开发、社会保障、保障性安居工程、政府基础设施和其他等19个一级行业。截止到2018年1月，全国PPP总入库项目数14132个，投资总额为18.40万亿元，已到执行阶段项目数为2976个，总投资额为4.97万亿元。从项目数量角度来看，市政工程、交通运输、生态环保项目数分列前三位，分别为4965个、1944个和953个，分别占全国PPP总入库项目数的35.13%、13.76%、6.74%。从项目规模角度来看，交通运输、市政工程居于前两位，分别为5.41万亿和5.08万亿，投资规模远远超过其他行业。虽然交通运输行业在项目数量上远小于市政工程行业，但在投资金额上两个行业规模相近，可见交通运输入库项目的平均单体规模较大。PPP模式极大地支持了市政工程、交通运输、生态环保等行业建设，这些行业是城市生存和发展必不可少的最基本的物质基础，也是提高人民生活水平和对外开放的基本条件，这也符合PPP项目发展的初衷。

 

二、现阶段PPP的快速发展存在的主要问题

 

自2014 年10 月国务院颁布第43号文件整顿地方债务问题以来，PPP 成为解决政府基建融资的最佳模式，仅用了4年的时间，我国PPP行业一跃成为全球最大的PPP市场。但是在PPP项目规模快速扩张的发展背景下，也存在着不少的问题，主要体现在以下两个方面：

 

1、PPP模式增加了地方政府隐性债务风险，地方政府的债务负担加重。

 

2008年次贷危机以后，四万亿财政支持计划刺激了庞大的基础设施投资以及由此而来的融资需求，作为鼓励和引导社会资本参与投资，增强公共产品供给能力的重要融资途径，PPP模式成为基础设施建设中重要的创新融资渠道之一。

 

在PPP模式大力推广之前，地方政府主要是通过融资平台为基础设施融资。融资平台虽然促进了基础设施建设，但过度融资下也增加了地方政府债务风险。从2014年开始，国务院与财政部连续发文要求明确政府和平台的责任，融资平台不能新增政府债务，对地方政府债务实施限额管理，明确取消融资平台公司为政府融资的功能，同时推广使用PPP模式。在PPP 模式推广伊始，由于项目识别机制不完善，市场上存在部分实质仍为BT模式“伪PPP 项目”。这些项目本身仍然高度依赖政府还款，承诺保底收益，社会资本以明股实债的方式参与，因而风险仍全部集中在政府身上，所谓的“经营收益”可能根本无法实现，也即是政府变相兜底、明股实债、风险分配不合理等问题，增加了地方政府隐性债务风险，PPP模式很大程度上只是被作为了一种新的融资手段。PPP模式融资试图隔断地方债务增长与基础设施建设的直接联系，但是因为一些地方存在不规范的PPP融资操作方式，也使得其中一些项目的债务压力实际上是由地方政府承担的，加重了地方政府的债务负担。地方政府错用滥用PPP模式，加上各级财政部门对新申请入库PPP项目没有严格把关，导致PPP项目数量快速增加，PPP项目质量参差不齐。

 

2、中央企业在PPP项目中参与度过高，民间资本参与度过低。

 

在过去的四年时间里，中央企业成为了各PPP项目绝对的主力军，民间资本很难参与其中。而中央企业之所以是PPP项目重要的社会资本方，原因在于：一方面，与民营企业相比，中央企业与地方政府在目标上更容易达成一致，关系更加协调。地方政府也本能的认为与中央企业合作所存在的风险更小，所以中央企业容易受到地方政府的青睐。另一方面，民间资本不容易被地方政府接纳，而且地方政府不愿意将收益率高、“含金量”高的PPP项目拿出来，导致PPP项目对民间资本的吸引力下降。近三年来中央企业和地方国企在PPP项目投资规模的占比分别为53.6%、76%、80.6%，PPP项目投资规模比例上升的非常快，与此相对应的是民营企业的投资比例快速下降，分别是47.3%、23.9%、19.1%。

 

三、我国PPP模式规范监管时代来临

 

针对PPP行业出现的问题，PPP行业在2017年进入从严监管，监管部门发布了一系列的政策文件来规范PPP行业的发展。

 

一方面，针对PPP的潜在风险进行规范，禁止地方政府利用PPP进行违法违规的变相举债。对于社会资本方参与PPP项目投入的资金，地方政府不能对其承诺回购、最低收益或承担损失等，并且要积极推进PPP项目信息的公开。另外，强化PPP综合信息平台的管理，从严控新入库项目、规范清理已入库项目、降低财政风险入手，对PPP的边界红线进行明确规范，对 PPP的发展过程中出现的问题进行纠正，目的在于防止PPP异化成为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，来确保PPP行业的稳定可持续发展。2017年前九个月PPP退库项目总计为973个，在严格执行入库和清退标准下，到了2018年3月9日PPP退库项目达到2329个，在短短的半年时间里大量的PPP项目被清退。

 

另一方面，规范PPP的参与对象。在中央企业参与PPP项目方面进行约束，对中央企业投资PPP项目的审批、收益、投资规模、资本金的增信、合并报表等方面进一步明确和严格要求，对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。虽然中央企业投资PPP的势头会有所减缓，但这也给地方国企、民间资本带了更多的投资机会。在吸引民间资本方面，鼓励民间资本参与PPP项目，为民间资本参与PPP项目创造良好的环境。对于民营企业来说，要鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，并且要积极的向民营企业推荐运营收益潜力高、前期工作成熟的PPP项目。对于国有金融企业参与PPP项目融资时，国有金融企业要严格审查PPP项目质量，对于存在问题或相关信息未充分披露的PPP项目，不得提供融资，以避免PPP异化为新的融资平台。

 

对PPP监管的目的并不是为了限制PPP的发展，实际上都是为了控制PPP的风险，保证PPP的健康发展。财政部发布一系列的文件目的是为了“遏制隐性债务风险增量”，国资委的文件则是为了“防范经营风险”。未来监管部门对PPP发展过程中所产生的地方政府隐性债务风险，以及参与对象方面的监管会更加的全面、严格，PPP行业的发展会更加的规范化，PPP模式也仍将是地方政府合法合规进行基础设施建设的一个重要方向。

 

目前，我国PPP行业正由粗犷扩张阶段向规范发展阶段迈进，在走向规范化的道路上，短期内PPP行业的发展速度不可避免的会受到抑制，基础设施投资规模的扩张也会增速放缓，但是从中长期来看，随着PPP行业更加细化和规范化，将有利于PPP行业的持续健康发展，并且有助于规范基础设施融资渠道。

 

参考文献：

[1]巴曙松. 城市基础设施融资需求总量依然巨大[N].中国财富网. 2017-12-15

[2]巴曙松,朱伟豪,蒋霄霖.PPP项目质量、融资约束和杠杆转移[J/OL].当代经济管理:1-8

[3]巴曙松.新型城镇化融资与金融改革[M]北京：中国工人出版社，2014.3

[4]明树数据. 2017年中国PPP发展年度报告[R].2018-01

[5]天风证券.如何正确理解2017年的PPP监管？[R] .2017-12-08

 

文章载于今日头条（2018年4月1日）