本文为巴曙松教授为《金融变革下的PPP新模式——基础设施资产价值重塑的“城发模式”》一书作序的全文。

 

近年来，PPP在中国广受关注，这主要是因为地方政府的债务约束日趋硬化，而基础设施建设任务依然繁重。PPP可以通过政府和民间资金等的合作，借助一系列合约的安排，来实现项目本身和政府债务之间的隔离，同时也能够吸引民间资金的参与，因此能够同时满足政府和社会资金的需要。

 

一般来说，PPP项目是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

 

在界定PPP的涵义时，通常将PPP分为广义和狭义两个概念。广义的PPP指公共部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式。

 

从狭义涵义上来解读，PPP与传统项目融资模式具有一定的区别。从特征上来看，PPP与传统的承包模式和私有化既有相似处也有不同点：从激励机制上来看，PPP更趋近于私有化；从预算会计制度上看，更趋近于传统承包。PPP对长期项目的运行绩效负责，传统承包在建筑保修到期后对项目的运行绩效不负责任。总体来看，传统承包、PPP和私有化的主要区别在于资产的所有权和控制权、企业是否建立并运营项目、策划管理的主体三个方面。传统的承包模式只负责构建，不负责维护和运营；PPP对资产的所有权是暂时的，私人企业对资产所有权是无限期的，只受一般立法限制；PPP和传统承包的优点在于保留了政府决策权和协调权利。

 

PPP项目适用的领域比较广泛，包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。对于PPP项目的适用范围，在财政部与发改委的描述中存在细微差异，前者认为包括基础设施和公共服务领域，后者则将适合范围界定为公共产品和服务。

 

根据收费机制不同，PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类项目。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴，财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

 

因为经济体制的差异和环境的不同，中国对PPP涵义的界定与西方发达国家具有一定差别。根据中国国情和PPP模式在中国公共产品和服务领域的应用情况，PPP合作模式的概念主要从以下几个方面进行界定。

 

首先，在中国PPP合作模式中的私营部门与公共部门相对，不仅指私有制企业和外资企业，还应包括具有独立法人资格的国有企业。这是因为一方面中国国有企业的生产总值占整个国民生产总值的绝大部分，另一方面大型的有能力承担提供公共产品和服务责任的集团一般都是国有企业。公共部门一般指的是政府机构和由政府相关部门控制的不具有独立法人资格的国有企业。

 

其次，公共部门和私人部门风险共担、利益共享。PPP合作模式的最终目的是实现共赢，追求整体效益最大化，所以风险分担应该根据能力而定。利益分配则是在综合考虑双方的成本和承担的风险基础上进行，在不损害消费者权利的前提下满足私人部门对经济利益的追求。

 

另外，PPP合作模式中公私双方的合作是建立在平等互利的基础上的。长期以来在公共产品和服务领域中国政府往往既充当“运动员”又充当“裁判员”的角色，在新型的合作模式下政府必须转换其职能和角色，在私人投资者的选择、风险分担和利益分配等方面不能有任何特权。一旦与私人投资者签订合作协议，政府部门仅代表合作的一方，在项目建设的过程中不能利用职权干涉项目的建设和私人投资者的行为。由于中国国情的特殊性，这一点尤为重要，关系到PPP项目是否能够顺利进行。

 

PPP的本质是公私合作，注重的是公平与效率的有机结合，在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源，特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。总体来看，私人资金参与城镇化融资主要可以发挥以下四个优势：

 

一是有利于转换政府职能并减轻财政负担。PPP的优势体现在可以节省公共部门开支减轻政府预算方面的压力，也同时将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管的角色，进一步保证质量。政府在建设公路、铁路等基础设施时，往往由于资金不足，让民营部门进行投资，民营部门可以通过收费的形式收回投资。政府在此过程中可能不需要投资一分钱，却能够为社会提供出原本应该自己提供的基础设施和服务，同时经过一定时期后还可以获得基础设施的所有权。

 

二是可以充分发挥私人资本效率和经营管理优势。一方面，PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时，为公共部门带来了民营企业新的生产技术和管理技术，从而大大提高了提供公共产品和服务的效率和水平。同时也在不增加公众税负的基础上，凭借“使用者付费”机制，以私人部门之手，更大限度地满足了社会公众的需要。另一方面，公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，并降低了项目费用。此外，PPP的可持续性可以有效实现成本的代际分担。PPP项目的持续时间一般为15—30年，减轻了当代人承担未来基础设施的建设成本负担。

 

三是可以实现公共部门与私人部门风险分担的合理配置。借助PPP，公共部门与私人部门共同分担公共服务的生产与服务中存在的风险，从而改变了传统模式下风险集中在公共部门的问题。合理的风险分担不仅可以发挥私人部门的优势，也可以使公共部门能够有精力更加专注于执行那些基本的职能。同时，政府在分担风险的同时，也不会丧失对项目的全部控制权。当然，风险分担原则优势的发挥需要一定的约束条件，因为根据既定利益下风险最低化原则，合作双方都有动机最小化自身的风险。

 

四是利润调节更加灵活。PPP在融资模式下遵循高风险高收益的利润分配原则，即承担风险的程度越高，分享到的利润越大。政府公共部门与私人部门依据双方承担风险的程度共同分配利润。而在PPP管理模式下，政府不再从项目中分享利润，而是对私人部门的利润进行控制或调节。

 

从金融市场角度看，PPP项目能够产生现金流收益，与资产证券化的基本要求契合。一般而言，在PPP项目实施方案中，都要求在项目交易结构的回报机制中，对项目未来的现金流做出财务测算，包括现金流出、现金流入和净现金流等数据。同时，要对财政的承受能力和财政支出责任等做出论证，并要求纳入财政预算审议，以保证政府付费的确定和落实。这些都是PPP项目现金流可预测、可持续和稳定的保障，是PPP项目资产证券化的基础。

 

根据前述有关PPP的基础理论，再结合近期的政策趋势，即从化解债务风险到政府隐性负债显性化，再到规范政府举债和支出。从PPP在中国市场上的发展经验看，可以从中提炼出PPP模式的三大关键点：

 

第一，PPP不仅是“引资”，更是“引智”。PPP不仅仅是吸引社会资本的资金，更关键的是吸引社会资本的专业能力和管理经验。在一个充分有效竞争的市场上，经验足、效率高、成本低的社会资本，才最被市场认可，其在项目建设和运营管理的效率和经验方面，也就跟可能会优于政府为基础设施项目建设而设立的传统国企。把一些项目让有经验的专业性的机构做，会比政府自己出资经营更有效率。同时，社会资本愿意出资也是基于政府授予的经营权和项目未来的现金流收入，社会运营方相当于一次性的投入，用长期稳定的回报来弥补，实际上也是一种变相的资产证券化。PPP模式正是把社会资本的专业性和政府的公共资源结合起来，发挥各自优点，实现共同利益最大化。

 

第二，PPP的核心是风险分担、收益共享。PPP作为一种市场化、契约化的商业行为，必然要改变传统政府基础设施项目的管理模式。传统模式下的基础设施项目，作为提供者-政府，其义务就是确保公共基础设施的有效提供，对收益往往关注不足，但要承担所有风险，这种体制下的管理效率相对较低。在PPP模式下，政府通过合理的风险分担，让社会资本承担一定的风险并获得相应的投资回报，其目的不是为了把政府的风险转移出去，而是通过这样的机制实现风险的有效管控。社会资本都是追逐利益的，在本身收益就不高的公共基础设施领域，其必然会充分发挥自身的优势和精力，最大限度控制项目全过程的风险，以确保自身的合理利益。同时，通过合理的风险分担，共同合作，各自发挥长处实现项目风险的有效控制，带来的收益也自然由合作方共同享有，这样才会激发各方的积极性。

 

第三，PPP能带动政府管理机制的变革。我们一直讲政企分开，解决政府和企业角色混乱，错位、越位的问题。实际上，PPP模式就是在基础设施工程领域的一次政府管理机制的改革。在政府直接提供公共产品的传统模式下，政府既是项目的监督者，又是项目的实施主体，这种双重身份难以形成真正有效的激励相容，也难以真正有效的提高供给效率。PPP模式把基础设施项目推向市场，由市场供应，而政府仅作为规则的制定者和行业的监管者，管理机制得以理顺，才能真正体现市场对资源的优化配置作用，才能更有效地实现政府的引导和监管作用。

 

因此，我很高兴看到《金融变革下的PPP新模式——基础设施资产价值重塑的“城发模式”》这本书的出版，该书有助于国内PPP相关从业者、学习者较为系统地了解PPP的基本问题，如PPP项目融资的具体形式、PPP项目的优势及其资产证券化融资等。特别是该书结合城发基金近年来通过金融创新重塑基础设施资产价值的大量案例，比较详细且深入地阐述了PPP模式兴起的背景、本质及其给基础设施领域投融资创新带来的变化。其中既有关于PPP模式的宏观理论研究，更有具体的PPP项目典型案例剖析，有助于读者由浅入深、由表及里、讲宏观与微观结合起来思考PPP模式。

 

是为序。

 

文章载于今日头条（2017年10月10日）