从2011年起，国家持续加大住房保障力度，中国进入了保障房建设的“加速跑”阶段，新建保障性住房大幅增加，并且出台了一系列住房保障政策，对原有住房保障政策体系进行了完善，构建了包括公共租赁住房、棚户区改造、农村危旧房改造、住房公积金等内容的住房保障体系。但总体而言，住房保障作为一项重要的社会保障制度安排，还处于探索阶段。随着新型城镇化的不断推进，城市“夹心层”人口数量的急剧增加，解决好“夹心层”人口的住房问题显得至关重要。因此，在新的发展阶段，如何健全住房保障体系同样不容忽视。

 

一、中国保障房建设：快速建设之后还有哪些问题？

 

中国保障房建设自2011年以来快速发展，有多年平均每年建设700万套左右，不仅解决了部分中低收入家庭住房的需求，同时也促进了中国房地产市场的健康发展。但是，中国保障性住房在建设和管理的过程中仍然存在很多需要进一步改进的问题，主要包括：包括保障房供给不平衡、覆盖范围不广、资金不足和融资困难、保障房无法交付和闲置问题突出等等。目前，各地也在不断推进保障房的规范化，例如，北京开始在推出“租售并举”“共有产权”等新规。

 

（一）保障房供给不平衡，供应边界不太清晰，如何协调好保障房与市场供应的关系还需要探索

 

在2011年以来，虽然全国大部分省市在中央的整体部署下加快了保障房建设力度，取得了显著成效，但是与发达国家相比，中国保障性住房的覆盖面仍然存在很大差距，仍然不能充分满足中国中低收入群体的住房需求。目前，中国城镇居民中低收入家庭的人数大概占城镇总人数的70%左右，这70%的城镇居民中，究竟保障房应当覆盖哪些比例，边界并不十分清晰。

 

（二）保障房建设融资渠道单一，市场化程度有限

 

一方面，各级地方政府资金短缺，面对庞大的保障性住房建设目标，一些地方政府财政实力可能难以承担。另一方面，保障性住房资金的融资体系还不够健全，融资渠道比较狭窄，主要依靠财政投入、银行贷款和少部分地区采用的社会投资，而且融资管理不够规范，难免让投资者对于资金的使用效率有所质疑。此外，由于建设资金回笼慢，收回保障性住房建设与管理过程中的成本需要很长的时间，这也大大增加了资金的压力。

 

（三）局部地区保障房无法交付和闲置问题突出，暴露出现有保障房建设体系的一些深层次问题需要明确

 

住建部正在要求地方对2008年以来棚改项目进行全面排查并整改。截至2017年8月，中国政府已经进行了超过3000万套的棚户区改造，但各地也出现了不少房源无法及时交付或闲置的情况。根据审计署6月发布的《2016年保障性安居工程跟踪审计结果公告》，2016年全国有12.87万套基本建成的住房因配套基础设施建设滞后，搁置1年以上无法交付使用；27.24万套住房因位置偏远、户型设计不合理等，已办理竣工验收备案但空置超过1年。总体来看，保障房无法交付和闲置的原因主要在于配套建设跟不上、开发建设单位资金短缺，闲置的原因主要在于分配耗费时间长，或者位置太远没人愿意去等等。

 

（四）“租售并举”“共有产权”等新规相继出台，探索新的住房保障形式

 

在新的市场环境下，各地正在不断推进保障房建设的规范化。2016年6月，国务院办公厅正式发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，旨在促进中国住房市场由以售为主向租售并举转变。在此背景下，北京市住建委表示将会大力推动租赁住房发展，一方面加大供应，另一方面逐步提高保障房租金补贴。除北京外，上海、南京、杭州、佛山等地均出现了开发商100%自持地块用于出租的现象，租售并举仍陆续出现在各地方房产新政的文件中。今年8月3日，北京市住建委对外宣布《北京市共有产权住房管理暂行办法》向社会公开征求意见，推出共有产权房屋。共有产权住房是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。在“租售并举”、“共有产权”制度下，租赁住房保障低端需求、共有产权保障中端需求、商品房保障高端需求，形成“低端有保障、中端有支撑、高端有市场”的住房体系，这有利于进一步推动房屋回归居住属性。

 

 

二、发达国家在保障房建设上有哪些值得关注的经验与教训？

 

从国际经验看，社会保障体系的定位决定了保障性住房应该具有两个核心特征：一是基本住房，即是指满足现代生活需要、符合安全卫生便利要求的最低居住标准的住房，即以满足社会基本的、最低标准的住房需求，也是所谓的“人人有房住，而不是人人有住房”；二是政府适当的、与市场机制相协调的、多种形式的灵活救助，即政府通过经济和金融政策扶持、货币形式补贴或者直接组织新建住房，对依靠自身努力难以解决住房困难的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相关制度性安排。按照这样两个原则提供限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。这应该成为中国保障房政策体系构建的基本出发点。

 

（一）存量公房的维修、管理和产权处置始终是十分有挑战性的关键问题

 

对于已经建成的存量公房(通常为针对低收入家庭的租赁住房，无论是发达国家还是发展中国家，都面临三个相互关联的问题：维修、管理和产权处置。

 

1．维修。对于公房存量规模较大的国家来说，这是一个短期内必须解决的棘手问题。与之相关的维修活动表现为三个方面：其一是修复房屋，使居住条件回归正常水平和原有状态；其二是改善，使之跟上社会平均住房条件提升之后的变化，即避免公房住户居住条件和环境与社会平均水平差距扩大；其三是如果住房质量已恶化到维修成本大于收益的边界，则不得不翻建。

 

2．管理。这是一项长期、挑战较大的工作，主要包括房屋运营、住户选择、租金收取、退出管理，及对管道、水电系统、垃圾处理等例行事务检查和维护。有效管理和维护的终极目标是保持物业的资产属性，即使之能够以市场价格升值并产生稳定的现金流，如果不能实现这一目标，则公房运营难以持久。

 

3．产权处置。谁最终拥有物业产权从根本上应当说是一个政策界定，它取决于政府的目标和定位，即政府希望个人、社区、营利性和非营利性组织各自承担什么样的角色，或者希望建立一个全国范围内的统一租赁市场，还是一个区域性市场。从国际经验来看，政府直接拥有产权所产生的最大问题是财政的不可持续性，最终的处置办法往往是政府把部分产权出售给住户、营利性或非营利性组织和开发商，但通常会一直把另一部分产权始终控制在政府手中，以保证持续持有一定规模的公房存量。

 

（二）增量公房的供给方式侧重于供给端补贴还是侧重于需求端补贴是一个难以取舍的选择难题

 

针对低收入家庭的住房提供方式通常存在两个取舍关系，即政府应该侧重于“供给端”还于侧重于“需求端”提供财政、金融和税收支持政策，两者的核心区别在于：供给端补贴考察的依据是初始公房存量缺口是否足以覆盖符合条件的低收入家庭；需求端补贴考察的依据则是低收入家庭的住房可承担能力，即当存量缺口基本弥合以后，直接将财政补贴发放给住户，由其自由选择政府选定的、一定区域的住房项目，或者直接由其到私人租赁市场选择。在此条件下，国际普遍的政府财政补贴标准是基于住户收入的一定比例与市场平均租金之间的差额提供。例如，住户月收入为2000元，比例设定为30％，市场平均租金为1000元，则政府的补贴额为：

 

1000—2000x30％=400元

 

综合国际上的一般经验，供给端与需求端补贴的边界通常是：(1)在工业化与城市化的初始阶段，住房存量缺口较大，即便是“住有所居”的最低标准也难以满足，这个阶段主要以供给端补贴，由财政出资大规模新建为主，英国工业化初期、美国“大萧条"时期及日本战后均是如此。(2)随着住房存量增加，供需缺口逐步缩小甚至消失，如城市家庭和住房套数比例达到1的边界，且城市化率达到一定水平之后，则转向以需求端补贴为主，具体的方式通常是：一是直接对低收入家庭发放租房券，或者给予一定比例的财政补贴(美国在上个世纪六七十年代的做法)；二是以原有公房折旧率由政府出资购买私房以补充公房，即由补贴新建转向补贴购买，保持公房存量平衡(日本上个世纪90年代之后的做法)。

 

（三）拓展和创新保障性住房建设的融资渠道是解决资金难题的重点

 

对于保障性住房的资金问题，拓展和创新融资渠道是有效的解决方式。美国从20世纪80年代调整公共住房投资策略，由政府为融资主体逐步转变成私人资本为主，直接参与公共住房建设。政府由直接投资者变成管理者，主要为建筑商提供一定开发资金、住房维修资金、低息住房建设贷款、贷款担保等。政府积极鼓励保障房融资创新,创建房地产信托投资基金即REITs,以向众多特定人群发行收益凭证方式,吸收投资资金,由专业机构负责运营和管理,按照投资比例进行收益分配, 有效解决了保障房建设周期长、投入收益慢的融资问题。

 

 

三、在新的市场环境下，中国保障房建设需要如何改进？

 

（一）明确初始政策边界

 

结合国际经验，中国需要明确保障房制度运行的基本框架，这通常涉及四个问题：(1)为何而建，这是一个需不需要的问题，任何国家无论处于什么样的发展阶段，均需要为低收入家庭提供最基本的住房保障，这是一项政府责任，因此这与商品房市场的房价高低没有关系，建与不建的选择也不应取决于商品房调控的需求；(2)为谁而建，确定保障房覆盖的范围，只有确定需求边界，才能评估供给缺口，并由此确定新建的规模，这需要对城市家庭的收入情况、现有住房条件、存量住房结构进行统一的调查摸底，以形成初始的决策信息；(3)如何建，这是一个资金匹配问题，即资金来源(负债)和资金使用(资产)期限不匹配，虽然用于出租的公房是一项资产，其收益的现金流表现在长期，当期仅以租金或资产折现的形式体现，而开发过程的负债结构通常是一次性支出。因此，平衡公共项目的资产负债结构的配比关系是这里的重点，发达国家的经验在于债券融资或资产证券化。(4)建后管理，即需要从政府层面解决产权归谁、谁来维修、谁来管理的问题，从发达国家经验看，在大规模建设基本完成之后，这应该是最难处理的一个问题。

 

（二）探索推进存量房转为保障房的PPP运作模式，寻求多种形式的住房保障形式

 

目前，城镇住房存在着大量存量房(空置或积压房) 。在新型城镇化不断推进的过程中，仅仅依靠新建保障房解决“夹心层”的住房问题，不但会占用大量的农用耕地、浪费资源，还会加大政府的财政压力，而考虑将城市存量房通过某些方式转换为保障性住房，既能缓解城市居民的资金压力，又能减轻政府的财政负担。在资金来源上，通过政府行政拨款、土地出让金、银行贷款和住房公积金这些传统的资金来源模式已经难以满足资金需求，而将存量房采用PPP模式出售给保障人群，可以解决项目管理公司的信贷压力，并增强政府与私营公司合作的可行性。

 

主要参考文献：

 

［1］巴曙松.保障房制度平稳运行的挑战和中国的政策选择[J]. 发展研究，2011（11）.

［2］巴曙松、牛播坤、杨现领.保障房制度建设：国际经验及中国的政策选择[J].财政研究，2011（12）.

［3］张琪.发达国家保障房融资的做法及启示[J].经济纵横，2017（4）.

［4］赵进东.存量房转为保障房政策引导下的PPP模式[J].现代经济探讨，2017（5）.

 

文章载于今日头条（2017年8月12日）