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欧美主要经济体金融监管体系改革内容和我国金融监管体系的主要缺陷

 

    内容摘要:金融危机爆发后,美欧主要经济体纷纷谋划对各自监管体系进行改革。改革的重点是加强对系统性风险的监管。美国金融监管改革的主要内容包括:建立金融稳定监管委员会,统一负责系统性风险的监管;加强美联储的监管权力;建立独立的金融服务消费者保护局等。我国金融监管体系存在监管协调机制不健全、系统性风险监管缺位、监管过度和监管不足并存等缺陷,迫切需要通过改革加以完善。

  关键词:金融监管改革,系统性风险

  一、欧美主要经济体金融监管体系改革的主要内容

  2007~2008年全球性金融危机爆发后,欧美各国对危机爆发的原因进行了深刻反思。通过反思,各国都充分认识到由于宏观审慎性金融监管缺失导致系统性风险失控是引发此次金融危机的主要原因。正是基于这种认识,欧美各国自2009年起纷纷谋划对各自金融监管体系进行改革。美国、英国、欧盟相继推出金融监管改革方案。虽然方案的内容各不相同,但指导思想却非常接近——都把强化对系统性金融风险的监管作为改革的最重要的内容。

  1.美国金融监管改革的主要内容

  奥巴马政府于2009年6月提出了据称是自上世纪30年代“大萧条”以来力度最大的金融监管改革方案。其主要内容包括:(1)整合现有监管体系,建立统领和协调各监管机构对系统性风险进行宏观审慎性监管的金融稳定监管委员会(FSOC),负责识别和预防系统性风险,协调各监管机构在系统性风险防范方面的跨部门合作。国会将授权它对可能导致系统性金融风险的大型金融机构进行审慎性监管,主要措施包括对大型银行和对冲基金征收系统性风险特别税,限制银行类金融机构对高风险领域(如对冲基金、私募股权基金)的投资活动等。(2)扩大美联储的监管权限,力求把美联储塑造成一个系统性风险的监管者角色(准备将新成立的FSOC设在美联储名下)。授予其对大型、复杂金融企业的监管权;除了继续履行对银行类金融机构的监管职责外,美联储还将肩负起对美国国内大型对冲基金和私募基金的监管责任;另外,美联储还将负责制定金融企业的薪金规则,抑制金融企业管理层对高风险经营活动的过度追求。(3)对银行业采用“沃尔克法则”进行监管,包括限制商业银行的规模;限制银行利用自身资本进行自营交易;禁止银行拥有、投资和发起私募基金或对冲基金,在银行传统借贷业务与高杠杆融资、对冲基金、私募等高风险投资活动之间划出明确界限[沃尔克法则最初并没有引入美国政府2009年6月提出的初始方案中,只是到2010年1月(这时法案已经在众议院表决通过),奥巴马总统才在一次演讲中提出在监管改革方案中加入这一原则];对银行资本充足率进行逆周期监管等。(4)加强对资产证券化市场、场外衍生品市场、私募股权基金、对冲基金和信用评级机构的监管。(5)成立消费者金融保护局,加强对(金融服务)消费者权益的保护。(6)建立更加完善的金融风险处置机制,专门负责处理大型金融机构倒闭事件。(7)加强金融监管的国际合作,等等。

  美国参众两院针对政府提交的监管改革法案,进行了激烈的争论和讨价还价的过程,众议院和参议院分别于2009年12月和2010年5月先后通过了各自版本的金融监管改革法案。之后经过艰苦的谈判,两院协商小组于2010年6月25日就最终的监管改革法案达成一致,并重新提交两院表决。众、参两院先后于2010年6月30日、7月15日最终通过该法案,随后,奥巴马总统于2010年7月21日署签生效。

  美国最终形成的金融监管改革法案是一个各党派和利益集团相互妥协、折衷的产物。它和美国政府最初提出的金融监管改革方案之间存在不小的差异。其主要内容包括:

  (1)建立两个隶属于财政部的新的综合监管机构——金融稳定监管委员会(FSOC)和金融研究办公室(OFR),主要职责是监控系统性风险,研究经济运行状态,对由美联储负责监管的银行持股公司的综合监管相关问题进行协调和澄清。金融稳定监管委员会由10名成员组成,主要包括财政部长、美联储主席、货币监理署署长、消费者金融保护局(新建)局长、证监会主席、存款保险公司总裁、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长和一个由总统任命的保险业专家(独立人士),主席由财政部长担任。另外,FSOC还包括5名没有投票权的相关监管机构的负责人。金融研究办公室是金融稳定监管委员会的辅助机构。金融稳定委员会有权认定哪些金融机构可能会对市场产生系统性冲击,从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。

  除了新设两个系统性风险监管机构外,法案还规定在财政部新建一个联邦保险办公室,专门负责对保险业公司的监管,办公室主任由财政部长任命。同时,新的监管法案废除了原来的储蓄机构监管办公室,并将其原有的监管权力分别移交给联储、存款保险公司和货币监理署。

  (2)在美国联邦储备委员会下设新的消费者金融保护局(BCFP),局长由总统任命(需经参议院同意),任期五年。消费者金融保护局的主要功能是对提供信用卡、抵押贷款和其它消费者贷款等金融产品和服务的金融机构实施监管,并且要求上述金融机构一年内向参众两院报告两次。消费者金融保护局虽然在美联储设立,但拥有绝对的独立性,联储主席不得对其工作进行任何干涉。消费者金融保护局内设消费者咨询委员会,辅助消费者金融保护局开展工作。

  (3)为防止监管竞争,明确监管责任,法案将监管对象明确分成三个部分,每一部分由特定机构负主要监管责任:对于资产规模在500亿美元以下的州银行和储蓄机构(Thrifts),联邦存款保险公司负主要监管责任;对于资产规模在500亿美元以下的全国性银行和储蓄机构,货币监理署(OCC)负主要监管责任;其它所有大型银行、储蓄机构、银行持股公司以及其它被认定需要纳入监控范围的银行机构,都由美联储负责监管;其它大型(或系统性重要)非银行金融机构及其子公司也必须接受美联储的监管,对于这些金融机构,在监管标准设定上,一律按银行控股公司的标准进行设定。由此可以看出,美联储的监管权力大大加强。

  (4)建立新的流动性救助基金。由联邦存款保险公司(FDIC)管理掌控的存款保险基金和证券投资者保护协会掌控的投资者保护基金是对金融机构进行流动性救助的常规基金。除此之外,法案规定在FDIC名下建立一个新的流动性救助基金(Orderly Liquidation Fund),用于对非银行、非证券金融公司进行流动性救助。新基金的资金来源是向总资产规模等于或超过500亿美元的银行持股公司以及所有接受金融稳定委员会监管的非银行金融机构收取的基于风险评价的系统性风险费。放弃最初设计的对资产超过500亿美元的银行和100亿美元的对冲基金征收系统性风险特别税的方案。

  (5)采用“沃尔克原则”对银行业进行监管。包括限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面,允许银行投资对冲基金和私募股权基金,但投资规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面,要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司,但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。要求美联储对所监管的银行和非银行金融机构的业务活动划分出明确的界限;同时,要求美联储对银行资本金实行逆周期监管。新法案还规定,由美联储负责对金融企业高管薪酬进行监督,确保其薪酬制度不会导致企业对风险的过度追求。美联储在薪酬设计方面向金融机构提供方向性指导而非制定具体规则,一旦发现薪酬制度可能导致企业过度追求风险,美联储有权加以干预和阻止。

  (6)将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。大部分衍生品必须在交易所内通过第三方清算进行交易。

  2.欧盟金融监管改革的主要内容

  欧盟金融监管改革方案的主要目的是打破各成员国在金融监管领域相互割据的局面,实现在欧盟层面上的统一监管。核心内容是建立两套新的跨国监管机构,从宏观和微观两个层面加强金融统一监管。在宏观层面,建立欧洲系统性风险管理委员会,负责监测和预防欧盟金融市场的系统性风险;在微观层面,建立由各成员国相关部门联合组成的三个金融监管局,分别负责对各成员国国内银行业、保险业和证券业的监管工作进行统一协调。另外,欧盟除主张对大型金融机构征收系统性风险特别税外,还提出在全球范围内征收统一的金融交易税(托宾税),关于这一点,德国最为积极。

  3.英国金融监管改革的主要内容

  英国此次金融监管改革的力度也非常大。英国财政部计划将现有的金融服务管理局(FSA)分拆为三个功能机构,并将其原来拥有的金融监管职能归还给英国央行——英格兰银行。具体地说,英国金融服务管理局的权限将被分拆为三部分:第一部分负责保护消费者权益;第二部分负责打击金融犯罪;第三部分负责金融监管。这三项职能很可能都划归英格兰银行名下:英格兰银行将新设三个功能委员会,包括消费者权益保护委员会、治理金融犯罪委员会和金融稳定委员会(现有的货币政策委员会继续保留)。这样的改革方案意味着今后英格兰银行除监督英国经济运行情况外,还将肩负起监管信贷机构、保险公司和投资银行等金融机构和金融市场风险的新任务。一旦新的监管体系改革方案提交英国国会表决通过,英国过去由央行、金融服务管理局和财政部三家机构组成的三足鼎立的监管体系将彻底改变。

  4.三个主要经济体金融监管改革的比较

  综合考察三个主要经济体的金融监管体系改革方案后会发现,它们存在许多共同之处:第一,美国方案和英国方案都在不同程度上对本国金融监管框架、监管内容和监管对象进行了重新界定,强调建立综合性金融监管机构的重要性:它一方面承担系统性风险监管职能,另一方面也承担金融监管协调功能。由于欧盟的特殊性,其提出的泛欧金融监管改革方案受到欧盟基本法以及各成员国法律和主权的限制,所以,欧盟方案侧重于强调加强对信用评级机构、跨国金融机构和跨国投资基金的监管。第二,三者在监管机构改革方面都强调进行监管集权,将系统性风险的监管权力和协调责任集中于一个更有权威的监管机构。第三,三个改革方案均提出扩大金融监管对象的范围,除加强对传统银行机构(尤其是有系统性影响力的大型银行机构)的监管之外,把所有可能产生系统性风险的对冲基金、私募基金、房地产基金、投资银行等纳入到金融稳定的监管框架中来,对对冲基金、私募股权基金实行注册登记制度,并要求信用评级机构提高业务透明度。第四,三个改革方案都提出要加强对消费者利益的保护,为消费者提供更多简单和透明的金融产品。第五,三个改革方案都强调提高国际监管标准和加强国际合作的重要性,建议对巴塞尔协议中有关内容进行修改,对银行实施反周期的资本充足率监管;加强国际金融市场监管合作;加强金融稳定委员会(FSB)作为国际标准制定机构的功能等。

  二、我国金融监管体系的演变过程和功能特点

  我国金融监管体系的建设大体分为四个阶段:第一阶段是1992年以前由中国人民银行实施统一金融监管阶段;第二阶段,1992年10月26日中国证监会成立,将对证券业的监管职能从人民银行分离出来,由证监会独立承担对证券业的监管;第三阶段,1998年11月18日保监会成立,将保险业的监管职能从中国人民银行的统一监管职能中分离出来,由中国保险监督管理委员会负责对保险业的监管;第四阶段,2003年初中国银行监督管理委员会正式组建,接管了中国人民银行的银行监管职能,至此,我国初步形成了中国人民银行、银监会、证监会和保监会四家分业监管的格局,正式确立了分业经营、分业监管、一行三会分工合作的金融监管体制。

  按照金融监管的分工,银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行(信用社)、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管。证监会主要负责对证券、期货、基金的监管。保监会主要负责对保险业的监管。银监会成立后,中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能,同时也负责外汇管理,对国际金融市场进行跟踪监测和风险预警,监测和管理跨境资本流动,监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场以及与上述市场有关的衍生产品交易,负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测,负责反洗钱工作等。

  2008年8月,国务院在新颁布的《央行主要职责内设机构和人员编制规定》中,进一步扩充了央行几项新的金融管理职能:“拟订金融业改革和发展战略规划,承担综合研究并协调解决金融运行中的重大问题、促进金融业协调健康发展的责任,参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议,促进金融业有序开放;负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范,负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测;承担最后贷款人的责任,负责对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为进行检查监督;组织制定金融业信息化发展规划,负责金融标准化的组织管理协调工作,指导金融业信息安全工作。”

  三、我国金融监管体系的不足和需要改进的方面

  从我国目前的金融监管组织结构设立情况来看,除中央银行负责部分交叉监管职能外,其他几个监管机构的监管职能都相对集中于特定金融行业,主要针对行业内微观主体行为进行监管。现行监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平,从而有利于提高对细分行业的监管效率。现行金融监管体系,从其实际运行效果来看,总体上是有效的,不仅建立了清晰的监管框架,进行了监管专业化分工,提高了监管效率,而且还有利于人民银行更加有效地制定与实施货币政策。

  但是,近年来随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展,金融业开放加快,金融监管环境发生重大变化,现有分业监管体制已显现出明显的不适应,其本身所固有的缺陷逐渐显露。其中,最主要缺陷有三条:(1)无法有效实现混业趋势下的监管协调;(2)无法有效防范和化解系统性金融风险;(3)监管不足和监管过度并存。

  1.我国金融监管体系在监管协调方面的不足

  关于监管协调,我国在历史上曾进行了许多有益的尝试。目前的监管协调机制主要由四个部际联席会议组成:

  (1)国务院反假货币工作联席会议。该联席会议建立于1994年,由人民银行行长担任联席会议召集人。目前成员单位已扩大为28家,是我国反假货币工作的最高组织形式。

  (2)反洗钱工作部际联席会议制度。2002年5月建立,23个成员单位,目前由人民银行牵头,原则上每年召开一至两次全体会议。

  (3)由银监会召集成立的处置非法集资部际联席会议制度(2007年1月由国务院批复成立)。该会议由银监会牵头,18个部门为成员单位,联席会议不定期召开,由召集人负责召集。根据工作需要,可以召集全体会议或部分成员单位会议。

  (4)由“一行三会”联合组成的金融监管部际联席会议机制。它最早创始于2000年,当时的成员单位是央行、证监会和保监会,规定每季度碰头一次,讨论协调监管问题。2003年4月底银监会成立之后,三方监管联席会议的央行一方换成了银监会。2003年6月,更新后的“三方”签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,明确了分工合作框架和协调机制,规定每季度召开一次例会,并邀请央行、财政部等部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项。由“三会”组成的联席会议成立后只间断召开过两次会议(2003年9月一次,2004年3月一次),之后监管联席会议再没有召开过。

  2008年8月,国务院办公厅印发《央行主要职责内设机构和人员编制规定》,再次重建新的金融监管协调机制,具体表述为:“在国务院领导下,中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度,防范、化解金融风险,维护国家金融安全,重大问题提交国务院决定。”

  从本质上看,部际联席会议机制只是在现行金融业分业监管体制下加强金融监管协调的权宜之计,它至少存在以下三方面不足:

  一是部际联席会议机制通常是由国务院批准建立的临时性金融监管协调机制,因此,缺乏国家层面的法律支持,其强制力和权威性大打折扣,联席会议做出的决定,往往不能得到彻底贯彻执行。

  二是部际联席会议通常以多部门签订“备忘录”的形式建立,缺乏有效的约束机制,一旦部门之间对某些政策或业务产生利益纠葛,很容易导致协调无效。

  三是中国人民银行虽然不再承担对具体金融行业一般性业务的监管责任,然而,依据现行法律,它依然担负着维护金融稳定,防范和化解系统性金融风险的职能。如果不赋予它相应的维稳手段和行政权威,它最终只能扮演一个事后“救火队长”的角色,而真正有意义的风险防范职能则无从体现。因此,人民银行作为我国金融体系的“最后贷款人”,应该在金融监管协调方面发挥更加明显的主导作用,然而,目前的协调机制并没有充分体现出这一点。

  早在2003年12月,《中国人民银行法》修订时,立法部门就在总则中增加了一条:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”,这为金融监管协调机制的建立奠定了法律基础。

  2006年,有关部门提出在央行、财政部和三个行业监管部门之间建立以央行为主导的金融监管协调机制,并曾一度传闻要建立一个得到人大正式授权的金融监管协调委员会。但此后,这项工作一直未有实质性进展。

  2008年7月,国务院办公厅转发了国家发展和改革委员会《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》(简称《意见》)。《意见》指出,要由人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会共同负责,建立健全金融监管协调机制,建立完善金融控股公司和交叉性金融业务的监管制度。随后,在2008年8月国务院办公厅印发的《人民银行三定方案》中,提出建立“一行三会”参加的部际联系会议。但是,“一行三会”部际联席会议作为一个临时性的金融监管协调机制,实际上并未从根本上解决我国金融监管的行业协调问题。因此,监管协调机制的缺失一直是我国金融监管制度的一大缺陷。

  2.我国在防范系统性金融风险的制度建设方面基本是空白

  此次金融危机留给人们的重要启示是:要充分重视对系统性金融风险的监管和防范。西方发达经济体的金融体系在过去已经经历了一个非常漫长的发展过程。在这个过程中,逐步建立起了完善的存款保险制度、巴塞尔资本监管框架、风险分担的市场约束机制、比较完善的内部公司治理结构和内部风险管理制度。这些风险控制制度在抑制金融机构外部性和保障金融市场稳定运行方面成效显著。即便如此,由于没有充分重视对有可能带来全局性破坏力的系统性金融风险的研究和防范,导致2007~2008年爆发了规模远超1929年的全球性金融危机。危机爆发后,发达经济体开始对传统金融监管体系进行大规模改革,改革的主要目的就是预防和抑制系统性金融风险对整个金融体系乃至宏观经济整体的巨大威胁。

  由于我国金融体系脱胎于计划经济体制,金融市场化改革推进的时间很短,因此,国内在抑制系统性金融风险的制度建设方面基本是空白。现有金融监管体系不但缺失在维护金融体系稳定方面极为重要的存款保险制度,而且资本充足率监管框架设计以及金融机构内部治理机构等微观审慎性监管制度建设方面也存在很大缺陷和不足,更勿论如逆周期监管、大型金融机构道德风险防范、金融同质化特征改善等宏观审慎性监管制度建设方面的缺陷和不足了。

  目前,系统性金融风险对我国金融体系的威胁似乎还不是很大,其原因不是因为我们的系统性风险监管体系已经十分完备,也不是因为我们的金融体系不存在积累系统性风险的可能性,而是因为目前我国宏观经济正处于高速增长期,整个金融体系的开放程度和市场化程度还较低,系统性风险大规模爆发的条件还不充分。但是,随着我国金融领域的市场化程度和对外开放程度不断加深,系统性风险对我国金融体系的影响将会越来越明显。将来一旦经济减速或金融创新活动过度,金融领域的系统性风险完全有全面爆发的可能性。因此,我们应该充分利用我国在制度创新方面的后发优势,未雨绸缪,提前设计和规划有助于防范和化解系统性金融风险冲击的金融监管体系。

  3.我国金融监管存在监管不足和管制过度并存的现象

  金融监管是一把双刃剑。金融监管的目的是保护中小投资者利益,降低系统性风险;但同时,如果监管过度,则可能加大运营成本和监管成本,降低效率,阻碍金融业的发展。有效的金融监管,应该体现行政性外在约束和企业自我约束的有机统一,做到激励相容。我国的金融监管在系统性风险防范和中小投资者利益保护方面确实存在监管不足的问题(如信息披露机制不健全问题、“大而不能倒”问题、存款保险制度缺失问题等),但是,在市场准入、产品创新和市场定价方面却存在管制过度。

  总之,与西方国家相比,我国在金融监管体系建设方面,还存在巨大差距。虽然此次国际社会对金融监管制度的重大改革是在反思导致此次金融危机爆发的制度原因基础上进行的,但是,发达经济体在金融监管制度建设方面的经验和教训非常值得我们学习和借鉴。在主要发达国家纷纷针对其金融监管体系进行改革之际,我们也有必要顺应世界潮流,在借鉴和学习他国经验的基础上,联系我国金融发展实际,对现有金融监管体系进行全面改革。

  “中国金融监管体制改革”课题组
  课题负责人:巴曙松
  课题组成员:范建军 雷薇

 

 

 

作者:国务院发展研究中心金融研究所 范建军 执笔 来源:国研视点 2010年8月17日



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