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巴曙松:竞争中性原则是解决经贸及国企改革问题的突破口

本文为中国财富网对北京大学汇丰金融研究院执行院长、中国银行业协会首席经济学家巴曙松的访谈实录。
中国财富网:竞争中性原则一词,最近屡被提起,但许多人对其意义和理解不深,请您给我们介绍一下。
巴曙松:竞争中性原则,是目前国际区域贸易协议中的重要组成部分之一,这也是目前探讨中国实施竞争中性原则,对接高标准国际经贸规则的背景。
 
竞争中性原则已成国际重要多边(区域)经贸协定的重要章节,通过多边经贸协定的形式,全球已有40多个国家适用竞争中性原则。2017年,适用竞争中性原则国家的GDP比重达到全球经济总量的58%以上。
 
经济合作与发展组织(简称“OECD”)及联合国贸易和发展会议也先后以指引、官方文章等形式发布了9份文件,致力于推进竞争中性原则的全球应用。
 
竞争中性原则在双边自由贸易协定(FTA)、多边(区域)经贸协定、国际相关经贸组织指引以及世界贸易组织(WTO)未来改革议题等方面,已经成为广泛适用的国际新规则。
 
竞争中性原则的应用模式,大致可分为OECD模式、美国模式及欧盟模式三种架构设置。此三种模式在适用范围、执行模式、规范强度上存在具体差异。
 
OECD模式从政府与国有企业关系方面入手,指引并明确精简政府企业的运作形式、确定特殊职责的直接成本、获得商业回报率、履行公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性和直接补贴、公共采购八方面的中性“基石”。
 
“美国模式”通常指美国通过双多边(区域)经贸协定方式确定竞争中性原则在国家间的适用,但是美国国内政策并未存在明确框架。该模式规定是以“国有企业和指定垄断企业”为形式单独成章,主要集中于对国有企业的范围认定、非歧视待遇和商业考虑、非商业性支持、透明度以及例外规定为内容。
 
中国财富网:竞争中性原则在我国情况如何,与国际上有不同之处吗?
 
巴曙松:中国存在部分与竞争中性原则不一致的情况,也有矛盾之处,主要在以下几个方面:一是政府财政补贴。据测算,中央国有企业获得政府补贴与企业资产比为0.09%,地方国有企业为0.29%,而民营企业为0.07%。
 
二是政府信用支持。2016年至2018年,A股上市公司中的国有企业平均融资额从7.9亿元上升到11.1亿元,而民营企业则从1.7亿元下降到0.96亿元;此外还有公司债、企业债、债券融资利差等方面的差别。
 
三是行政垄断。在许多行业中存在垄断的情况,例如在开采辅助活动企业,非国有企业数量占行业数量的80.77%,其上游的石油和天然气开采业中,国企市场份额达到了84.3%。
 
四是市场准入。外资企业和民企存在准入限制,如资本市场对外资持股比例就有一些具体限制,包括:单个境外投资者的持股比例不得超10%,境外投资者持股比例不得超过30%等等。
 
五是政府对国企的隐性补贴。国有企业获得了来自政府的隐性担保,其融资成本更低。根据2018年A股上市企业数据显示,在各个评级的债券风险溢价中,国有企业的风险溢价都低于同级别其他类型企业0.5%左右。
 
中国财富网:营造适用竞争中性原则的市场环境有哪些步骤?
 
巴曙松:关于竞争中性实施步骤,建议分为竞争性国企和具有国家战略性国企分类实施。一方面,可以完善目前国企的公益性和竞争性两分法的分类方式,将承担国家重要发展战略的竞争性国企单独列出;另一方面,在实施竞争中性原则的初期阶段,排除公益性和国家战略性两类国企的适用,之后再根据行业战略意义的变化分类适用。
 
中国财富网:如果中国要发展实施竞争中性原则,内容应该包括哪些?
 
巴曙松:在竞争中性原则实施内容方面,建议从要素获取、市场准入、经营运营、政府采购与招标等方面构建中国版的竞争中性规则体系。
 
要素获取方面争取三方面中性原则,一为政府补贴中性,提高国有企业透明度,明确国有企业和公共机构的关系;对公益类国有企业进行明确的界定或列明清单,采取对公益类国有企业进行排除性规定的模式来实现所有企业公平待遇,并兼顾国有公益性企业的实际运作等。二为税收中性,对现行税法的实体性条款和程序性条款做合理的结构安排,提升税收的确定性。三为贷款中性,要求对国有企业提供融资应当保证融资条件与市场利率相一致。
 
市场准入方面,构建内外资企业一视同仁、公平竞争的营商环境。采用市场准入负面清单,列举禁止类清单和限制类清单,规范政府与市场的关系,界定政府与市场的边界,划分政府与市场的权利和责任;进一步明确企业审批条件和流程,对所有市场主体公平公正、一视同仁,在市场准入等方面,打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒,营造稳定公平、透明、可预期的营商环境。
 
经营运行中性方面,借鉴国际条约中的“商业考量因素”,在价格、质量等方面构建法律规则。要求国有企业成为真正的市场主体,按照非歧视和商业考量和非国有企业开展公平竞争,并受到竞争法的同等监管。在国企改革中,平等对待所有股东和其他投资者,避免国家作为占有支配地位的股东滥用权利,运用规则避免不当关联交易、偏袒性的业务决策,以及对资本结构做出有利于控股股东的变更等。
 
政府采购和招标方面中性,应当通过增强国有企业的透明度,健全信息披露制度,体现竞争性、非歧视性,对政府采购的程序进行披露。建议对国有企业的经营、财务等状况进行公示,完善信息披露,进一步增强国有企业透明度。
 
中国财富网:如何确保“竞争中性”原则能够实施到位,实施的方法、路径是什么?
 
巴曙松:在竞争中性原则实施路径方面,建议主要通过法律手段推动实现,以高层级法律确认竞争中性原则的适用。
 
只有在法律位阶上,从上至下贯穿式的适用竞争中性原则,才能保持市场经营环境而公平。建议在《宪法》中明确提出市场主体的竞争中性原则;在《公司法》中平衡与国有企业的相关规定;在《反垄断法》《反不正当竞争法》中明确竞争中性的具体规则等。同时,必须完善竞争法律保障外部环境,将合理豁免的事项列入国家或当地培育特定市场、维护社会公共利益的政策纲要,并对豁免之后产生的限制竞争行为进行积极监督。
 
此外,建议中国积极参与OECD关于竞争中性的研究工作和指南制定;另一方面,在“一带一路”倡议中,中国与沿线国家签订或更新自由贸易区协议时,应主动就竞争中性规则的内涵及判断标准达成共识。
 
中国财富网:“竞争中性”实施会对企业造成什么影响?
 
巴曙松:概括来说,“竞争中性”原则通过影响政府补贴、政府隐性担保可提高企业竞争力,但不会通过政府采购影响企业的竞争力。
 
政府补贴方面。短期内看,政府补贴对企业盈利能力影响显著,政府补贴与总资产比率每降低1%,国有企业资产收益率降低0.37%,其他类型企业资产收益率降低0.23%。竞争中性原则要求取消不必要的政府补贴,确保市场公平竞争,因此会减少企业能够获得的政府补贴资金,迫使企业主动优化运营模式,提高企业的竞争力,尤其是国有企业的竞争力,同时也从整体上提高了社会资源的配置效率。
 
政府隐性担保方面。由于国有企业享有政府的隐性担保,因而其风险溢价率对资产收益率有较高的影响。与其他类型企业比较,国有企业的融资成本优势提高了其盈利能力。竞争中性原则要求理清政商关系,将会减少来自政府隐性担保,迫使企业融资活动更为市场化,间接提高企业的竞争力,也提高了金融市场的总体效率。
 
政府采购方面。数据显示,政府直接采购对企业生产率无显著影响。此外,中国加入WTO时明确将“国有和国家投资企业”排除在政府采购主体范围之外,按照WTO承诺的定义来实施竞争中性原则,则只包括政府直接采购。因此,竞争中性不会通过政府采购对企业竞争力产生影响。
 
文章来源:新华财经
 



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