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从金融监管变革回看危机十年

文 | 巴曙松 刘晓依(上海浦东发展银行天津分行) 朱元倩(亚洲金融合作协会)
 
从金融监管变革的视角反观危机后金融体系的变化,既可以透视出金融体系自身的发展状况,也能探究影响金融体系发展的各种影响力量。目前,2008年国际金融危机已过去十年,为推动金融体系的稳定健康发展,改进危机中暴露的问题,防范类似危机的再次发生,危机后的全球金融监管规则发生了重大改变,而且目前看来也依然处于一个持续完善和修订的过程。本文将以巴塞尔协议为代表的全球金融监管规则为视角,通过危机爆发以来金融监管的变迁审视十年来全球金融体系的稳定性及未来的发展趋势。
 
金融危机十年来对金融监管的反思
 
巴塞尔协议作为国际金融监管领域具有广泛影响力的监管标准,曾一度被认为是造成2008年国际金融危机的重要推手。以巴塞尔协议为代表的国际金融监管体系,在金融危机爆发时暴露出诸多不足与缺陷,主要体现在以下几个方面。
 
一是过于依赖资本监管。巴塞尔协议核心内容之一就是关于资本充足率的约束规定,在此次危机中暴露出指标过于单一的缺陷。许多银行虽然一级资本比率合格,但普通股占比低,扣除监管调整后可灵活使用的资本与风险加权资产的比率一般仅为1%~3%;同时,日益复杂且在金融体系中相互融资的各种二级资本,以及更低级的抵御市场风险的三级资本占据了大部分的资本构成,造成了银行资本充足率虚高的假象。
 
二是风险计量存在普遍低估。危机爆发后,巴塞尔委员会对危机前巴塞尔协议Ⅱ实施中使用内部评级法度量的风险差异性进行了评估,发现对于相同的资产组合,使用不同内部模型计算的资本要求差异很大,交易账户资本要求的最大值是最小值的2.55倍,银行账户资本要求最大值是最小值的5.1倍。内部模型的大量使用导致风险计量存在较大差异,不同银行之间的资本充足率往往不具有可比性,导致资本监管部分失效。此外,场外衍生品和证券融资交易等业务的快速发展也是此次金融危机前金融体系的主要特点之一,这些交易不仅为金融机构积累了较高的杠杆,还使其面临较大的交易对手信用风险,而这些风险在巴塞尔协议Ⅱ中存在严重低估。
 
三是对流动性风险重视不足。国际金融危机之前,流动性风险并未引起监管当局的足够重视。不仅是因为过去几年全球总体上流动性过剩使监管层忽视了对流动性的重视,更是因为监管层和金融机构管理层低估了流动性紧缩对资产变现能力和机构融资能力的冲击。此次金融危机中,流动性风险所表现出来的复杂性和严重性,充分体现了建立和完善银行业流动性风险监管制度的必要性和紧迫性。
 
四是对系统性风险关注不足。危机爆发前,巴塞尔协议的监管方法是以单个金融机构为单位,主要实行自下而上的监管,对于金融系统性风险评估不足,势必会忽视金融系统的整体稳健状况,并缺乏对金融风险传染的防范措施。在这种监管理念下,更多关注单家金融机构是否能够持续稳健地经营,却没有考虑各种风险因素的叠加,也没有度量机构之间交易往来造成的风险溢出,特别是对于“大而不倒”金融机构的内部交易监管缺失,造成了金融风险大量积聚。
 
五是加剧了顺周期性。金融监管带来的顺周期性一度被认为是金融危机爆发的重要导火索。金融体系的运行本身就具有顺周期的特征,在经济上行周期中,潜在优质客户较多,资产价格处于上升空间,银行借贷旺盛,进一步推动经济的上行;在经济下行周期中,面临信用风险的上升,银行产生较强的惜贷情绪,造成经济的进一步下行。而巴塞尔协议Ⅱ中内部评级法、静态的资本充足率标准、风险度量和会计方法都被认为是加剧金融体系顺周期性的重要推动因素。
 
全球金融监管十年来的改革路径
 
一是构建多层次资本监管框架,提升资本质量。巴塞尔委员会对现有的资本结构重新进行了细化,提高了最低监管资本的要求,构建了多层次的资本监管框架。其一,突出了股东必须对银行直接承担风险的原则,缩小了银行业利用复杂资本结构向市场或者政府转嫁风险的空间;其二,引入了储备资本缓冲,提升了金融和经济危机时期的“吸收”损失的能力;其三,建立了逆周期资本缓冲,提高了整个银行业在危机中的恢复能力,并在一定程度上弱化了周期性带来的影响;其四,引入了风险中性的杠杆率,来规避模型风险,限制任何通过计量技术降低风险权重并节约资本的行为。
 
二是扩大风险覆盖范围,加强交易账户管理。为了弥补监管漏洞,巴塞尔协议Ⅲ更全面地覆盖了各类风险,对信用风险标准法和内部评级法风险暴露计算的细节进行了完善;对操作风险管理的规范和对计量方法进行改进;对市场风险的监管框架作出根本改革,特别是加强了与资本市场活动相关领域的监管。通过交易账户和银行账户处理一致性、增加复杂结构化产品的风险权重、减少对外部评级的依赖、动态反映交易对手信用质量的恶化等措施,将交易账户的风险监管提升到一个新的高度。
 
三是引入流动性风险监管,稳定资金来源。国际金融危机后,巴塞尔委员会改变了仅依赖资本监管的监管框架,引入了流动性风险监管,与资本监管互为补充。通过引入两个独立而又互补的流动性定量监管指标——流动性覆盖比率和净稳定融资比率,使银行优化资金结构,减少短期融资的期限错配,增加了长期稳定资金来源,并最大限度地保证银行在各种可能的压力情景下有足够的优质资金维持其流动性。
 
四是建立宏观审慎监管框架,防范系统性风险。巴塞尔委员会在危机发生后提出了宏观审慎监管的概念,并针对机构同质化和顺周期效应提出了逆周期监管工具和差别化监管工具。同时,巴塞尔协议Ⅲ引入了“系统重要性金融机构”这一概念,对于业务规模较大、业务复杂程度较高,发生重大风险事件或经营失败会对整个金融体系带来系统性风险的机构,提出特别资本要求,使其具有超出一般标准的吸收损失能力。
 
五是提出逆周期资本监管,缓解顺周期性。为了缓解银行体系的顺周期性,实现逆周期资本监管,巴塞尔委员会指出资本监管应随着经济周期不同阶段的转化和变化体现出应时而变的特征。各国监管机构将根据自身情况确定不同时期的逆周期缓冲,其范围在0%~2.5%。当监管当局认为市场处于信用过度增长时期,可将逆周期缓冲从2.5%向下调整,以使逆周期缓冲能够全部用来缓解银行在危机时期的压力。同时,巴塞尔委员会提出了不具有风险敏感性的杠杆率指标,作为资本监管的补充和底线,缓解了资本监管可能加剧的顺周期性。
 
危机十年来的金融监管变革:一直在路上
 
巴塞尔协议此次大规模修订的目标之一,就是试图防范类似美国次贷危机这样的金融危机的爆发。我们仅希望从金融监管的变革路径中探究所取得的进步和可能仍旧面临的问题。
 
从巴塞尔协议Ⅲ本身的框架和内容来看,相较于巴塞尔协议I而言,巴塞尔协议Ⅲ不论是框架、篇幅,还是监管指标、计算方法和内涵,都进行了丰富,然而,是不是一个复杂、全面的监管体系就能够发挥应有的作用呢?大道至简,巴塞尔委员会也始终致力于如何在国际监管标准的简单性、可比性和风险敏感性之间寻找平衡,但是对于如何把握好这一平衡并没有标准答案。尽管协议中引入了流动性标准,但对流动性和资本充足之间的联系没有给予足够的关注,难免会因为两者的内部关联造成监管目标的冲突,类似的情况还发生在杠杆率和资本充足率指标之间、微观审慎监管和宏观审慎监管之间、标准法和内部模型法之间。
 
巴塞尔协议Ⅲ的制定过程不仅是各国监管当局对国际金融危机的共同反思过程,更是不同类型的大国国际金融话语权的重新博弈过程。金融危机爆发后,全球金融的话语权逐渐从G7转向吸收了很多新兴经济体的G20,巴塞尔委员会和金融稳定理事会的汇报路径也逐渐转移至定期召开的G20峰会,这也意味着巴塞尔协议Ⅲ需要同时平衡更多经济主体的利益。
 
从巴塞尔协议Ⅲ全球实施的进展来看,巴塞尔协议Ⅲ的实施进展不仅被整体后移,各国对巴塞尔协议Ⅲ的实施也可能存在较大差异。一方面,巴塞尔协议Ⅲ过渡期已经有所延长,实施时间由原定的2019年推迟到2022年,以便为业界预留充足的准备时间,这本身就极大地削弱了政策可能产生的效果;另一方面,由于后金融危机时代各国宏观经济从衰退进入复苏轨道的情况各有不同,不排除那些复苏脚步较慢甚至依然没有走出危机阴影的国家在落实巴塞尔协议Ⅲ的过程中打一些“折扣”,以减少协议执行对本国经济的不利冲击。此外,巴塞尔协议Ⅲ为各国留下了一定的自由裁量权,不同国家、不同监管体制仍将被允许采取不同的监管标准。可以预想,有的金融机构可能在资本逐利动机和国际竞争等因素的驱动下,会发生基于风险度量、基于主体类别、基于资产类别和种类的监管套利;更重要的是,这种迁移行为往往具有“羊群效应”,会孕育新的“积聚”风险点,降低资本监管的有效性,加剧银行业的系统性风险。
 
从金融监管的实质来看,金融监管必要性的探讨一直是经济学和金融学领域争论不休的话题之一,而有效的金融监管是否能够避免金融危机自然也始终是各学派争论和关注的热点之一。在金融监管的实践中,金融界往往是在金融危机爆发后不断地总结和反思,而又不断面临金融创新和金融发展的挑战;然后,当金融危机再度面临时,又再度总结和反思,再度完善和修订金融监管规则。可以说,金融本身就是风险的游戏,而风险就是不确定性,所以在金融实践中很难做到真正的前瞻性监管,对不确定性进行前瞻性的判断。因此,金融监管只能在历史中不断地总结金融危机的特征,探索约束金融创新的边界,在金融发展和运行中不断调整探索,降低大规模的危机和不确定性发生的概率。
 
文章来源:《中国金融》2018年第18期
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