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中国上市银行股权监管的演进逻辑与未来趋势

文 | 巴曙松 郑子龙(中国农业银行总行)
社会资本的参与推动了商业银行股权结构多元化转型,从而通过优化股东间的内部约束制衡机制,提升银行公司治理的有效性。透明合理的股权结构与规范稳健的股东行为共同形成优质治理环境的基础,而公司治理的效率显著影响银行金融资源的配置质量。从中国商业银行引入多种类资本的实践来看,基本都可以利用控制权纽带与约束关系实现战略投资者与银行的合作共赢。然而,仍有一小部分银行由于公司治理失效导致内部人控制或者主要股东越位等问题不同程度的出现。究其原因,其根源在于对股东准入与股东行为的监管不足,形成基于利益冲突与股东干扰的银行决策异化,进而造成金融风险的聚集与传染。十九大提出:“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”。监管部门将公司治理作为防控银行业金融风险的主要抓手来把握,而股权管理又是改善公司治理的源头问题。可见,加强银行股权监管对于推动与保障中国银行业稳健发展具有提纲挈领的重要意义。
 
一、商业银行股权监管的演进逻辑与背景
 
1、利益相关者至上的原则是银行有效治理框架的基础,对银行股东的责任标准应高于非银企业。
 
为了管控银行的风险承担行为,维系各参与主体之间的权益平衡,主要股东需受到严格的监管约束。与银行形成股权关联可通过声誉担保与信息对称缓解企业的融资约束。但是如果有效监管缺失,内部制衡关系被打破,这种良性机制可能变成主要股东利益攫取的桥梁,对银行利益相关者带来严重的负外部性影响。亚洲银行公司治理工作小组2005年的政策摘要指出,银行的负债主要为公众存款,因此与非金融企业相比,银行的董事会应更多考虑股东以外的利益相关者权益。巴塞尔委员会制定的《加强银行公司治理的原则》也强调,银行应为存款人及其他利益相关者负责,并与监管者保持紧密的联系。从监管实践来看,在2013年原中国银监会颁布的《商业银行公司治理指引》中,保护存款人和其他利益相关者的合法权益被作为完善银行公司治理的基本准则。
 
银行股东治理不仅关乎信贷质量甄别与经营风险把控,还涉及到金融消费者的权益保护。存款保险与“最后贷款人”等救助制度的存在,一定程度上加重了银行股东的权责失衡。因此,从严监管股东的准入与行为,尽量避免主要股东出现机会主义与道德风险,是对最终承担银行救助责任的社会公众必要的利益保障。《商业银行公司治理指引》要求股东不得谋取不当利益,不得越过董事会直接干预银行经营。
 
2、治理低效引发的资产配置失当,将增加银行经营的波动性并扩大风险敞口。
 
单一银行的金融风险又通过信贷和同业渠道,在银企间与金融机构间交叉传导放大,从而有可能影响地区经济与宏观金融的稳定。财务规范与制衡机制的薄弱为股东影响银行的风险决策提供了便利条件,而关联交易则是某些股东利用“隧道行为(Tunneling)”损害中小股东与债权人利益的主要途径。失控的关联交易将导致银行面临的信用风险集中化,不合理的推升银行的风险承担。此外,在融资软约束下,由于激增的债务水平与偿还能力失配,关联贷款方的信用资质调整也将反映到银行的资产质量变化上。对我国城市商业银行的研究表明,第一大股东的控股能力与贷款集中度、不良贷款率均呈正相关关系,公司治理结构显著影响银行的风险承担与经营绩效。
 
在银行所在的企业集团中,由于股权关系造成内部勾稽交错,实业公司的经营风险与金融机构的流动性风险通过关联交易渠道传染叠加,并演化为爆发系统性风险的重要隐患。特别是对于金融企业集团,在集团下属某一金融机构存在问题时,即使是业务与之完全隔离的机构也可能因公众丧失信心而出现流动性危机。可见,囊括商业银行的企业集团有责任对外部监管保持内部决策机制的高透明度,并构建稳健优良的公司治理体系,从而降低集团面临的潜在风险。
 
3、股权关系不清与股东行为失范反映出金融监管短板突出,缺乏全面掌控真实股权信息和制约股东权力滥用的指导原则与有力工具。
 
随着社会资本发起、参股商业银行的实践逐步丰富,对银行股权的监管不足逐渐显现,银行业多数乱象的源头即是股东问题。其一,在股东准入方面,部分中小银行的主要股东信息披露失真,违规代持、多层持股与隐性股东等间接控制方式模糊了实际的股权关系,为股东规避监管滥用权力提供方便。其二,在股东行为方面,某些股东谋求银行为自身企业提供“竭泽而渔”式的信用支持,利用资管计划、同业投资等业务模式避开关联交易监管,侵占银行资金。例如,某些主要股东将银行与下属其他金融机构之间的业务归类为同业投资,来逃避关联交易审批与监管。其三,在资金来源方面,部分股东利用信贷资金、受托资金等非自有资金入股银行,进而通过股权质押等方式再次放大杠杆,推升资产规模、追求短期收益,损害银行存款人利益。
 
企业集团的激进扩张可能会扭曲股东行为,加剧关联交易风险。一些由控制权纽带组成的民营企业集团激进拓展业务领域,造成资金链紧张,从而被动放大融资需求,扭曲了民营企业入股银行的动机与行为。将股权投资视为获取关联贷款的媒介,促使这些企业采用各种违规方式规避针对大股东的信息披露、资本补充与公司治理等监管要求。可见,企业集团的盲目扩张实际上加剧了关联交易风险,提高了集团内部银行的经营脆弱性,也间接抬升了全社会的金融杠杆率。
 
二、加强商业银行股权监管的国际借鉴
 
2018年以来,监管机构发布多项关于强化银行股权监管的政策文件,旨在补齐监管短板、落实股东资质审查、规范股东行为标准。特别是《商业银行股权管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),提出了股权管理的总体立法原则,为规范监管银行股东给出了清晰指引。从股权监管的国际实践看中国最新的政策动态,有利于理清监管思路的演进逻辑,并且明确继续完善监管框架的未来趋势。
 
1、股权结构的穿透管理原则得到确立,掌握全面准确的股东信息是把控银行风险的前提
 
关于银行股东的穿透管理,已成为国际通行的基本监管原则。例如,美国早在1978年联邦最高法院有关First Lincolnwood Corp.的判例中就承认了“力量源泉(Source of strength)”原则,要求股东应作为银行在财务与管理方面的来源。此后又在2010年颁布的《多德-弗兰克法案》中明确,该原则不仅适用于直接的控股公司,还适用于通过中介控股公司间接控制银行的“祖父”公司。国际货币基金组织与世界银行在2017年《关于中国遵守<有效银行监管核心原则>评估报告》中提出,中国针对银行股东的管理无法穿透至最终受益所有权人或自然人,法律框架未将实质影响或间接控制纳入其中。中国台湾地区的银行业发展经验表明,股东企业的信誉与银行经营紧密联系,信誉相对较差的股东企业出现财务问题时波及到下属银行的可能性更大。可见,严格的股东准入对于把控银行风险尤为关键。
 
对股东行为的规范管理要求准确识别股权结构。在本轮监管改革中,以“实质重于形式”原则为指导,《暂行办法》将监管范围拓展到股东及其关联方、一致行动人,并且构建了从股东、商业银行到监管部门的“三位一体”监管体系,穿透识别股东与实际控制人、最终受益人的关联关系。透明准确的股东信息是遏制股东间接投资、迂回控制的关键,也是管控股东干预经营、关联交易的前提。在了解实际控制权分布的基础上,才能进一步评估股东资质,有效规范股东行为,从而防控金融风险。
 
2、通过负面清单强化主要股东的管理标准,合规审慎的股东行为是银行稳健经营的有效保障
 
为了保护存款人利益,主要股东的高风险偏好与道德风险需得到约束。从国际经验来看,对主要股东赋予加重责任并专门立法监管是主要模式。例如美国的《银行控股公司修正法案》与日本的《银行法修正案》,都对银行主要股东的资质审批与加重责任进行了审慎规定。在股东资质方面,日本强调对主要股东的持续性管理,监管机构有权对主要股东征集信息并随时现场检查,如发现损害银行经营行为,可强制其放弃20%以上超过部分的股权。在2008年全球金融危机以后,对于美国政府投入大量财政资源救助金融机构,有学者认为这样将本应由银行股东承担的风险与损失不合理的转嫁给社会公众,因此为了控制道德风险,应要求银行主要股东承担加重责任,并接受更严格的监管。
 
借鉴国际标准,按照股东分类管理的理念,《暂行办法》定义了商业银行主要股东,并明确了主要股东的规定动作与负面清单。其一,要求主要股东承诺向银行补充资本并定期汇报资本补充能力,这与美国关于银行控股股东加重责任的“力量源泉”、“资本维持承诺”(Capital Maintenance Commitments)原则体现的思路一致。其二,对主要股东的最短持股期限作出要求,从而引导股东追求长期收益、审慎合规经营。其三,禁止以债务资金、委托资金等非自有资金入股,从而杜绝虚假注资、杠杆入股等行为。规范主要股东的行为准则,有助于夯实银行公司治理的基础,让内部约束机制有效发挥作用。
 
3、通过扩展关联方范围与交易类型强化关联交易监管,透明可控的关联授信过程是管理贷款集中度与金融风险的基本要求
 
关联交易是公司治理问题影响银行经营的主要渠道。美国国家经济研究局(NBER)对20世纪90年代墨西哥银行业的研究显示,关联贷款的利率低于正常水平约4%,而违约概率高于正常贷款约33%。民营企业由于受到相对更强的融资约束,其参股银行的关联贷款动机也最为直接。在关联交易失控的情况下,一旦股东从事的商业业务出现风险,银行将受到严重冲击。例如,2006年底,中国台湾地区的力霸集团下属两家公司发生财务危机,集团子银行中华商业银行巨额违规关联贷款问题随之暴露,遭到存款人挤兑,迫使监管部门紧急接管该银行。
 
鉴于关联交易可能对银行造成的潜在危害,各国都对关联交易进行严格管控。例如,美联储要求集团内部的关联贷款需要有100%担保,并且对单一关联方的授信余额不超过资本净额的10%、对所有关联方的授信余额不超过资本净额的20%。同时,美联储还会对银行与关联方之间的贷款交易集中度进行日常监测与检查。为了防止股东利用监管漏洞,香港和德国对关联贷款的总额采取了比例和数量的双重监管标准,从而控制风险敞口的绝对规模。
 
亚洲银行公司治理工作小组2005年的政策摘要指出,在亚洲应特别关注银行的信贷分配过程,保证信贷过程的执行考虑到银行的长期稳定。《暂行办法》按照实际需要将关联方管理的覆盖范围扩展到股东及其关联方、一致行动人,以合并口径计算关联贷款数额。同时,按照穿透监管思路,将关联交易类型扩展到银行实际承担信用风险的所有业务,强调识别最终债务人,加强管理股东利益输送的隐蔽行为。通过对隐形关联关系的穿透认定,收紧关联贷款闸口,将对保持银行信贷资产质量的稳定产生积极作用。
 
三、完善商业银行股权监管的下一步重点方向
 
1、从明确监管原则到强化配套工具,进一步健全穿透式监管所需的信息获取机制
 
尽管穿透原则得到确立,但是对股东资质和行为的持续性监管仍面临一些掣肘因素。其一,为分析股东关联情况提供支持的信息配套设施构建滞后于监管要求,导致穿透识别控制人存在实际难度。其二,全面掌握并识别关联交易存在一定技术障碍,在引入金融机构关联方管理之后,同业投资、多层嵌套等交易具有较高复杂度,提升了对监管手段的要求。
 
为落实穿透式监管的要求,关联方信息获取机制未来有望得到全面强化。其一,构建股东风险的全周期监测预警机制,进一步完善商业银行股权信息管理系统,跟踪评估股东的资质变化,识别潜在风险。其二,建立监管协同联动机制,实现信息共享与行动统一。一方面,在各个金融监管部门之间搭建信息交换与协作的桥梁,严防监管套利;另一方面,加强与证券登记结算部门、工商部门等机构的外部协调,密切监测股东行为。关于监管协同,美国的经验值得借鉴。美联储与银行控股公司的各功能监管机构,包括货币监理署、证监会、联邦存款保险公司等,定期举行监管会谈,并通过监管报告信息平台共享监管信息,提升监管的有效性。
 
2、从单一机构延伸到金融企业集团,为综合经营的金融控股集团搭建专门的审慎监管框架
 
目前的监管限于股东与银行的相互关系,没有将通过股权关联在一起的金融企业集团纳入到整体的监管框架中,未考虑金融控股公司作为银行主要股东的管理方法。识别金融控股公司结构下的潜在风险,往往比监管单一机构复杂度更高。过于依赖分业监管模式可能导致监管分割与监管套利,削弱并表监管的有效性。2017年的《关于中国遵守<有效银行监管核心原则>评估报告》提出,中国应强化管理跨行业经营的金融“广义集团”,更加关注各类实体对银行的影响。
 
借鉴国际经验,应考虑从金融控股公司的资本要求、流动性标准以及非金融业务范围入手,建立全面的监管评估体系。美国的《多德·弗兰克法案》要求,一级金融控股公司应持有足够的优质资本抵御外部冲击,美联储有责任定期评估一级金融控股公司的资本实力。在梳理金融集团内部的股权关系时,需注意识别各个机构利用金融产品发行筹资并交叉投资持股的情况。巴塞尔委员会在《金融集团监管原则》(2012)中,提醒监管部门在评估金融集团的资本充足率时,应警惕资本的重复计算以及债务资金入股等问题。
 
3、从股东行为规范到业务类型准入,通过合理限制主要股东的经营范围降低风险传染的可能性
 
《暂行办法》对主要股东建立风险隔离机制的要求仅是原则性规定,未涉及对股东公司自身业务的限制,而主要股东从事高风险业务恰恰是风险从非银子公司向银行传递的根源。因此,在明确股东行为准则的基础上,适度约束主要股东的经营范围是防控风险跨部门传染的有力举措。从国际实践来看,美国的监管机构强调银行业务与商业活动的分离,对银行控股公司可经营的非银行业务范围施加了多重约束。《银行控股公司修正法案》规定的非银行业务仅限于20余种,并限制银行控股公司从事不动产与保险业务。在股东准入端设置业务类型门槛,有利于防控股东滥用权力危害银行经营。
 
4、从银企关联扩展到银政关联,将地方政府影响下的交易行为纳入关联交易的统筹监管
 
《关于中国遵守<有效银行监管核心原则>评估报告》指出,理论上目前地方政府入股的银行无需关联方调查,就可向政府入股的其他企业发放贷款。由于银行信贷与政府支出的高度互补性,在一些金融资源相对匮乏的地区,地方政府对辖区内银行的贷款决策有较强的干预动机。从理论角度看,地方政府的介入虽然一定程度上缩小了银企间的信息不对称,但有可能造成贷款流向过于集中,不合理的提高银行经营风险。有学者对新兴经济体商业银行的研究表明,受地方政府影响较大的银行倾向于拥有更低的利润率和更高的不良贷款率。可见,从维持银行良性运转的角度,未来的监管框架可考虑逐步覆盖地方政府持有银行股权可能带来的关联交易问题,从而约束地方政府对银行经营的影响。
 
参考文献
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文章来源:《中国银行业》(2018年第7期)
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