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如何为PPP项目插上资产证券化的“翅膀”

一.何为“PPP模式”?
  
PPP项目是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。
 
在界定PPP的涵义时,通常将PPP分为广义和狭义两个概念。广义的PPP指公共部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称,指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目,并由社会投资者建设并运营该项目的方式。
 
从狭义涵义上来解读,PPP与传统项目融资模式具有一定的区别。从特征上来看,PPP与传统的承包模式和私有化既有相似处也有不同点:从激励机制上来看,PPP更趋近于私有化;从预算会计制度上看,更趋近于传统承包。PPP对长期项目的运行绩效负责,传统承包在建筑保修到期后对项目的运行绩效不负责任。总体来看,传统承包、PPP和私有化的主要区别在于资产的所有权和控制权、企业是否建立并运营项目、策划管理的主体三个方面。传统的承包模式只负责构建,不负责维护和运营;PPP对资产的所有权是暂时的,私人企业对资产所有权是无限期的,只受一般立法限制;PPP和传统承包的优点在于保留了政府决策权和协调权利。
 
PPP项目适用的领域包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。对于PPP项目的适用范围,财政部与发改委的描述中是存在细微差异的,表现如下:
 
 
根据收费机制不同,PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类项目。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方各级财政部门可给予适当补贴,财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
 
二.PPP项目融资具体形式
 
相对于发达国家对PPP的研究,中国在理论和应用两方面相对比较落后。中国政府在公共产品和服务的提供方面长期处于垄断地位,国家干预程度较高,经济和政治环境与西方发达国家存在很大差异,所以中国对PPP涵义的界定与西方发达国家具有一定差别。根据中国国情和PPP模式在中国公共产品和服务领域的应用情况,PPP合作模式的概念主要从以下几个方面进行界定。
 
首先,在中国PPP合作模式中的私营部门与公共部门相对,不仅指私有制企业和外资企业,还应包括具有独立法人资格的国有企业。这是因为一方面中国国有企业的生产总值占整个国民生产总值的绝大部分,另一方面大型的有能力承担提供公共产品和服务责任的集团一般都是国有企业。公共部门一般指的是政府机构和由政府相关部门控制的不具有独立法人资格的国有企业。因此,中国对“Public”和“Private”的界定应该以利益诉求为标准,即追求社会公益性还是追求经济效益,而不是根据所有制来判断。
 
其次,公共部门和私人部门风险共担,利益共享。PPP合作模式的最终目的是实现共赢,追求整体效益最大化,所以风险分担应该根据能力而定。利益分配则是在综合考虑双方的成本和承担的风险基础上进行,在不损害消费者权利的前提下满足私人部门对经济利益的追求。
 
最后,PPP合作模式中公私双方的合作是建立在平等互利的基础上的。长期以来在公共产品和服务领域中国政府既充当“运动员”又充当“裁判员”的角色,在新型的合作模式下政府必须转换其职能和角色,在私人投资者的选择、风险分担和利益分配等方面不能有任何特权。一旦与私人投资者签订合作协议,政府部门仅代表合作的一方,在项目建设的过程中不能利用职权干涉项目的建设和私人投资者的行为。由于中国国情的特殊性,这一点尤为重要,关系到PPP项目是否能够顺利进行。
 
三.PPP项目有何优势?
 
 
ppp的本质是公私合作,合作的结果便是计划与市场在运行机制层面的结合,从而形成了优于计划和市场单独作用的新型管理体制和运行机制。ppp管理模式注重的是公平与效率的有机结合,在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平,同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源,特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。总体来看,私人资金参与城镇化融资主要可以发挥以下四个优势:
 
第一,ppp有利于转换政府职能并减轻财政负担。
 
ppp的优势体现在可以节省公共部门开支减轻政府预算方面的压力,也同时将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管的角色,进一步保证质量。政府在建设公路、铁路等基础设施时,往往由于资金不足,让民营部门进行投资,民营部门可以通过收费的形式收回投资。政府在此过程中可能不需要投资一分钱,却能够为社会提供出原本应该自己提供的基础设施和服务,同时经过一定时期后还可以获得基础设施的所有权。
 
第二,ppp可以充分发挥私人资本效率和经营管理优势。
 
一方面,ppp管理模式在为公共部门提供融资的同时,为公共部门带来了民营企业新的生产技术和管理技术,从而大大提高了提供公共产品和服务的效率和水平。同时也在不增加公众税负的基础上,凭借“使用者付费”机制,以私人部门之手,更大限度地满足了社会公众的需要。另一方面,公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短了前期工作周期,并降低了项目费用。此外,ppp的可持续性可以有效实现成本的代际分担。ppp项目的持续时间一般为15—30年,减轻了当代人承担未来基础设施的建设成本负担。
 
第三,ppp可以实现公共部门与私人部门风险分担的合理配置。
 
借助ppp,公共部门与私人部门共同分担公共服务的生产与服务中存在的风险,从而改变了传统模式下风险集中在公共部门的问题。合理的风险分担不仅可以发挥私人部门的优势,也可以使公共部门能够有精力更加专注于执行那些基本的职能,比如采购公共服务,制定服务的标准并确保标准的执行与保护公共利益等。同时,政府在分担风险的同时也不会丧失对项目的全部控制权,但是,风险分担原则优势的发挥需要一定的约束条件,因为根据既定利益下风险最低化原则,合作双方都有动机最小化自身的风险。
 
第四,利润调节更加灵活。
 
ppp在融资模式下遵循高风险高收益的利润分配原则,即承担风险的程度越高,分享到的利润越大。政府公共部门与私人部门依据双方承担风险的程度共同分配利润。而在ppp管理模式下,政府不再从项目中分享利润,而是对私人部门的利润进行控制或调节。如果私人部门从ppp项目中获得的利润较低进而可能导致合作失败时,政府可以根据合同要求对其进行补贴。相反,如果私人部门从ppp项目中获得超额利润时,政府可根据合同约定调控其利润水平。
 
四.资产证券化融资对PPP项目的适用性
 
 
作为政府与社会资本的合作模式,PPP是指在政府负有提供责任的公共产品和公共服务领域,政府通过竞争性方式选择社会资本,并授权社会资本投资、建设特定基础设施和公用事业项目。建成后,社会资本通过一定期限的运营和收费收回投资并获取合理回报,期限届满后无偿移交给政府。合作过程中,政府负责全生命周期内的监管和绩效考核付费等。PPP项目中,项目公司在经营期内通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴等保有持续、稳定的现金流。
 
资产证券化是指,将流动性较差但可以产生可预测、可持续未来现金流的基础资产,通过法律手段真实出售给专门设立的特殊目的实体(SPV),实现和原始权益人资产的风险隔离。继而通过一定的结构设计,将基础资产现金流拆分为不同信用等级和期限的证券产品,并出售给合格投资者。管理人用发售所得的资金支付基础资产的购买费用。此后,再用基础资产产生的现金流支付投资者的投资本息。在资产证券化中,基础资产有稳定的、可预测、可持续的现金流是核心要求。
 
从上述概念中可知,PPP项目能够产生现金流收益,与资产证券化的基本要求契合。一般而言,在PPP项目实施方案中,都要求在项目交易结构的回报机制中,对项目未来的现金流做出财务测算,包括现金流出、现金流入和净现金流等数据。同时,要对财政的承受能力和财政支出责任等做出论证,并要求纳入财政预算审议,以保证政府付费的确定和落实。这些都是PPP项目现金流可预测、可持续和稳定的保障,是PPP项目资产证券化的基础。
 
五.政策支持和法规依据
 
2016年8月10日,国家发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作工作的通知》(发改投资【2016】1744号)。明确提出:“推动PPP项目与资本市场深化发展相结合,依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制,增强PPP项目的流动性,提升项目价值,吸引更多社会资本参与”。1744号文再一次提出了PPP项目的资产证券化问题,明确表达了国家政策层面对PPP项目资产证券化的鼓励和支持。
 
除上述1774号文之外,主要还有:
 
1.2014年11月16日,国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发【2014】60号),在“创新融资方式,拓宽融资渠道”一节中,明确提出“大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具,延长投资期限,引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目”,以及”推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化”等。该意见中的资产支持计划和企业应收账款证券化就是为PPP项目资产证券化提供的顶层设计。
 
2.2014年12月24日,证券投资基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》,该指引的附件《资产证券化基础资产负面清单》第一条规定:“以地方政府为直接或间接债务人的基础资产(不得作为资产证券化基础资产)。但地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴除外”。亦即,PPP项目中政府对社会资本支付的付费和补贴款项可以进入资产证券化的基础资产池。
 
3.2015年4月25日,国家发改委等六部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委令第25号),该《办法》第24条提出:“国家鼓励特许经营项目公司进行结构化融资,发行项目收益票据和资产支持票据等”。其中,资产支持票据(ABN),是非金融企业以所拥有的基础资产未来所产生的现金流作为融资还款支持,在银行间债券市场发行的、约定在一定期限内还本付息的债务融资工具,属于资产证券化的一类产品。
 
在资产证券化中,要求基础资产的界定要有明确的法规依据。而上述规定已明确PPP项目收费收益权可以作为基础资产,这为在PPP领域开展资产证券化业务奠定了基础。
 
参考文献
 
[1]巴曙松、杨现领.新型城镇化融资与金融改革[M].中国工人出版社.2014
 
[2]贾 康.PPP—制度供给创新及其正面效应[N].光明日报,2015-05-27.
 
[3]《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76 号).
 
[4]《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113 号).
 
[5]《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金[2015]21 号).
 
文章载于今日头条



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