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从金融结构角度探讨金融监管体制改革

文 | 巴曙松 沈长征
 
2015年中国股市的异常波动引起人们对金融监管问题的关注,而金融监管体制上的缺陷被认为是本次股市异常波动的重要原因之一。在对股市异常波动深入反思后,理论界和实务界纷纷呼吁加快金融监管改革,政府决策部门也将金融监管体制改革列入国家“十三五”规划纲要。但是,对于借鉴何种监管模式以及如何推进当前中国金融监管体制改革,理论界、实务界甚至政府决策部门仍然存在一些争议。从金融结构角度看,中国需要根据自身金融结构的演变特征,借鉴金融危机后全球金融结构和金融监管的发展趋势,选择适合于中国的金融监管模式。
 
一、金融结构决定金融监管的制度和结构
 
根据戈德史密斯的观点,金融结构即各种金融工具和金融机构的相对规模。金融结构变化会产生不同的风险结构,而控制风险是监管部门的首要任务,这要求监管部门根据风险结构的变化调整监管制度和结构(巴曙松等,2013)。从境外市场金融发展规律来看,适应金融结构调整的金融监管模式往往能够有效控制金融风险,避免金融危机爆发;而不适应金融结构调整的金融监管模式难以有效控制金融风险,甚至有可能引发金融危机。而在金融危机爆发后,原有的金融监管制度和结构往往面临着改革甚至重构,因此可以说金融结构决定金融监管的制度与结构。譬如在1929年美国股灾爆发前,美国证券市场已经有超过100年的历史,证券市场为美国南北战争期间的军费融资以及后来的铁路建设、制造业发展融资发挥了巨大的作用。但是,当时美国证券市场缺乏必要的监管,市场投机和操纵现象严重,股市危机频繁暴发。在1893年至1929年间,美国先后发生过七次股市崩盘,其中1929年的股灾引发了美国经济的大萧条。为了挽救美国经济,1933年罗斯福政府上台后大力推行新政,从整顿金融入手进行一系列改革,其中最为著名的是1933年颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法案》和1934年颁布的《证券交易法》。前者将投资银行和商业银行业务严格分离开来,同时强化美联储金融监管地位;后者主要规范证券交易行为,同时成立证券交易委员会(SEC)。
 
二、全球金融结构发展趋势并未因金融危机爆发而改变
 
从企业融资角度看,金融结构可划分为银行中介主导和金融市场主导两种类型;而从金融机构业务角度看,金融体系可划分为分业经营和混业经营两种类型。2008年全球金融危机爆发前,特别是1997年亚洲金融危机后,以银行中介主导、忽略金融市场资源配置功能的金融模式被广为诟病,而以金融市场为中心、强调市场资源配置功能的金融模式成为许多国家学习的样板(应展宇,2010)。但是,随着金融市场地位的提升和金融全球化发展,传统的商业银行不仅面临金融脱媒带来的挑战,而且面临外国金融机构混业经营的竞争压力,许多国家逐步放松金融分业经营的限制,逐步向金融混业经营迈进。金融危机爆发后,一些学者对次贷危机及欧债危机期间金融风险在金融市场与金融机构之间的迅速传递并正反馈机制表示担忧,并断言次贷危机的爆发及延续可能会成为以市场主导的金融模式的发展拐点。然而,金融危机爆发后的七年间,无论是从金融监管政策分析还是从观察金融结构本身变化趋势看,全球金融体系向金融市场倾斜以及金融混业化发展趋势并未因金融危机爆发而发生改变。
 
(一)从金融监管政策分析全球金融结构变化趋势
 
金融危机爆发前,美国和英国是金融市场主导型结构和混业经营的典范。虽然在次贷危机中,金融市场与金融机构间的风险传染发挥了导火索作用,但是从金融改革政策来看,金融危机后英美两国并未限制金融市场发展;相反,美英两国正视这种发展趋势,通过强化系统性风险防范、强化金融市场与商业银行之间风险隔离(美国的“沃尔克”规则以及英国维克斯报告提出的“栅栏原则”)、改造高风险金融市场(场外衍生品市场要求集中清算)等措施(王兆星,2014),在继续确保金融效率和金融竞争力的前提下,提升金融体系的安全。
 
金融危机爆发前,德国实行全能银行模式,商业银行可以经营包括自营在内的所有金融业务。金融危机爆发后,欧盟公布的利卡宁报告提出了对银行业进行结构性改革建议,要求商业银行将可能影响金融体系安全稳定的交易资产(包括自营和做市交易)划入独立法人实体,同时在不同法人实体之间建立隔离墙机制,确保存款银行不受交易实体风险传染(王兆星,2014)。虽然利卡宁报告没有明确隔离墙的具体构成,但交易银行法人实体和包括存款业务在内的其他银行法人的隔离,意味着德国通过全能银行开展混业经营的趋势可能会面临挑战,而金融控股模式可能是相对现实的选择。
 
从日本金融发展历史以及危机后金融改革措施看,日本维持了以金融控股集团模式的混业经营,并通过改进金融监管,提升日本金融市场在全球的竞争力。二战后,日本率先于美国从金融分业经营向金融混业经营发展,在具体路径上主要通过两个途径:一是确立了通过金融控股实现混业经营的发展模式,并通过立法在市场准入、税收等方面给予金融控股集团更多便利的政策。二是改革金融监管体制,加强对金融控股集团的监管(许多奇,2003)。在本次全球金融危机中,日本经济虽然出现了一定下滑,但日本金融体系整体受到的冲击有限,这主要得益于二战后日本金融体系改革。金融危机后,日本虽然没有对金融监管体制进行大幅度改革的动向,但提出了通过改进金融监管和增强金融市场竞争力的改革措施,以提高日本金融市场的透明度和效率,增强日本金融市场的竞争力(中国人民银行济南分行课题调查统计处课题组,2012)。
 
(二)从金融结构指标观察全球金融结构变化趋势
 
证券化率是衡量资本市场发展程度的重要指标。在金融危机爆发期间,由于全球金融市场急剧波动,无论是英美等金融市场主导型国家,还是德日等银行中介主导型国家以及中韩等新兴市场国家,证券化率在2007-2008年间均出现急剧下降(见图1)。金融危机后,随着全球金融市场逐步平稳,全球主要国家的证券化率水平稳步恢复,其中美国在2014年已经恢复到金融危机以前的水平,日本、韩国、英国恢复到接近金融危机前的水平,而中国和德国的证券化率虽然与金融危机前有一定差距,但总体而言,全球金融体系向金融市场倾斜的趋势并未改变。
 
为了更全面地衡量金融危机前后资本市场与银行中介在金融体系中的相对重要性,本文构建“上市公司总市值与银行部门提供的国内信用”这一指标来观察金融危机前后全球主要国家金融结构发展变化的趋势(见图2)。与证券化率指标类似,在金融危机爆发期间,各国上市公司总市值与银行部分提供的国内信用的比值均出现急剧下跌。这说明在危机期间,由于金融市场功能的失灵,银行部门的作用显得更为突出。而在金融危机以后,随着金融市场逐步平稳,除了中国和韩国外,其他国家上市公司总市值与银行部门提供的国内信用的比值都在逐步回升。这说明无论是传统金融市场主导型国家还是银行中介主导型国家,全球金融危机后金融结构继续向金融市场主导倾斜的趋势保持不变;而中国、韩国等新兴市场国家,由于金融危机后的经济刺激政策更依赖于银行体系,银行中介在金融体系中的作用实际上在进一步强化。
 
(三)从美国金融结构变化看全球金融结构发展趋势
 
由于本次全球金融危机起源于美国次贷危机,而美国金融市场在全球最发达,美国金融体系也是全球主要国家学习和效仿的对象,因此,美国金融结构变化趋势对全球金融结构变化必然产生重要影响。通过观察美国各类金融结构资产比重变化以及美国企业直接融资结构变化两个指标,本文发现,金融危机前后美国金融结构并未发生显著变化。
 
美国各类金融机构资产比重的变化,勾勒出美国金融结构的变迁历史。从1970至2014年美国三大类金融机构资产比重变化趋势上看,虽然金融危机期间,美国三大类金融机构资产结构出现轻微波动,存款类金融机构资产比重以及保险和养老机构资产比重有所反弹,投资类金融机构资产比重有所降低,但在金融危机过后,美国三大类金融机构的资产比重非常平稳。
 
美国是典型的金融市场主导型国家,股票、企业债券以及资产支持债券等直接融资工具是企业融资的主要手段。观察美国企业直接融资结构变化,可以直观地分析金融危机前后美国金融结构的变化(见图4)。在金融危机爆发前,从1996年至2006年,美国股票和企业债券融资规模稳步增长,资产支持债券在经历1996年至1999年的起步发展阶段之后迅速提升,已经成为与企业债券融资规模相当的一种融资工具。在金融危机期间,美国企业债券和资产支持债券融资均出现了急剧下降。在金融危机爆发后,随着金融市场逐步平稳,美国企业债券融资迅速反弹并创新高,而资产支持债券融资规模并未随着金融危机的缓解而迅速恢复,但资产支持债券减少的部分已由企业债券填补,美国总体债券融资的规模并未减少。因此,从直接融资的结构变化来看,金融危机前后美国金融结构并未发生变化。
 
三、全球金融监管呈现出由多头分业监管向统一功能监管或目标监管的发展趋势
 
金融危机爆发后,各国在反思金融监管体系上的缺陷后,加快推进金融监管改革,如有的国家在原有的金融监管机制基础上进行局部修正、有的国家对原有的金融监管架构进行重构。虽然经过改革后的全球金融监管模式仍然存在一定的多样性,但从各国金融监管改革政策来看,金融危机后全球金融监管呈现出一定的趋同趋势。这种趋势就是各国金融监管模式逐步从机构监管向功能监管或目标监管发展,而金融监管体制逐步由多头监管向统一监管转变,同时重新赋予或扩大中央银行的金融监管职责。
 
(一)金融危机后美国金融监管体制向统一功能监管更迈进一步
 
金融危机前,美国实施的是“双线多头”分业监管模式:在联邦层面实行多头监管,同时联邦和各州实行两级监管。美国分业监管模式是1933年通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》确立的,该法案确立了金融机构分业经营的原则,并明确银行、证券和保险业等机构由不同的监管机构监管;1999年美国通过的《金融现代化法案》打破了金融分业经营限制,允许成立金融控股公司或银行持股公司从事包括银行、证券和保险在内的所有金融活动。《金融现代化法案》虽然规定了功能监管原则,但没有废除《格拉斯-斯蒂格尔法案》建立的金融分业监管体系,也未建立体现功能监管的组织结构,因此,基于分业经营模式建立的金融监管体系难以适应金融混业发展的要求,监管重叠和监管缺位问题并存,最终由于对系统性风险监管的忽视和场外衍生品市场监管的缺失而导致次贷危机的爆发。
 
金融危机爆发后,美国开始反思金融监管体制上的不足,并从三个方面对金融监管框架进行调整:一是设立金融稳定监管委员会,加强金融监管协调;二是扩大美联储的监管权限,强化美联储在金融监管体系中的作用;三是合并原来分散在七个部门的金融消费者保护职能,在美联储体系内设立金融消费保护局,并赋予其独立监管权力(中国人民银行济南分行课题调查统计处课题组,2012)。虽然美国的金融监管改革没有从根本上改变美国多头机构监管模式,但是通过成立金融稳定监管委员会、扩大美联储金融监管职权范围、同时合并消费者保护职能等,这些改革措施使美国的金融监管体系向统一功能监管模式更迈进一步。
 
(二)金融危机后英国建立了以中央银行主导的基于目标监管的准双峰模式
 
金融危机前,英国金融体系监督管理由三方构成:财政部负责确立监管框架与金融立法;金融服务局对金融体系实施统一监管;英格兰银行负责货币政策。金融危机暴露出英国多头监管体系的缺陷:一是财政部虽然具有设计和制定英国金融监管框架的权利,但没有应对金融危机的责任;二是英格兰银行缺乏维护金融稳定的必备工具;三是金融服务局缺乏识别、判断和处置系统性风险的能力(中国人民银行济南分行课题调查统计处课题组,2012)。
 
金融危机后,英国吸收金融监管失败的教训,积极推进金融监管改革,由三方监管体制转向由英格兰银行和财政部“准双峰监管”体制,确立以英格兰银行为核心、以金融政策委员会(FPC)为主导、审慎管理局(PRA)和金融行为局(FCA)分工负责的金融监管新框架。新的监管体制自2013年4月1日起正式运作,其主要内容包括:一是在英格兰银行理事会下设金融政策委员会(FPC),赋予强有力的宏观审慎管理手段;二是在英格兰银行下设审慎管理局(PRA),负责审批吸收存款机构、保险公司以及指定的投资公司的业务并进行审慎监管;三是设立金融行为局,加强金融消费者保护和市场主体行为监管。金融行为局是一家独立机构,对英国财政部和国会负责,但在业务上接受英格兰银行的指导和建议。金融行为局的基本职责是:根据法案制定零售和批发市场行为准则及相关规章,对市场行为进行引导。改革后的英国金融监管不同于传统意义上的单一监管模式,而是基于目标监管理论设立监管部门和划分监管权限的目标监管模式;同时,改革后的英格兰银行职能包括货币政策制定与执行、宏观审慎监管与微观审慎监管,在金融体系中居于核心地位,形成具有英国特色的准双峰模式。
 
(三)金融危机后俄罗斯终结的多头金融监管模式
 
金融危机前,俄罗斯是中央银行、金融市场局和财政部组成的多头监管模式。这种监管模式难以形成统一金融政策和有效金融监管,特别是在2008年全球金融危机爆发时,受全球去杠杆化和流动性紧缩的影响,大量资金从俄罗斯市场撤出,俄罗斯金融体系遭受到严重冲击,俄罗斯金融监管问题也暴露无遗。金融危机后,俄罗斯积极推进金融监管改革,在2013年7月颁布《修订关于将金融市场的监督、管理职能转移至俄罗斯联邦中央银行的俄罗斯联邦法案》,终结了多头金融管理模式,由俄罗斯银行(中央银行)统一监管金融体系。改革后,俄罗斯中央银行取代金融市场局对所有金融机构的经营活动实行统一监管,同时中央银行接管财政部等政府部门对金融市场监管标准制定的部分权力。
 
除了美国、英国和俄罗斯以外,金融危机爆发前,澳大利亚早在1998年就建立了基于目标监管的双峰模式,日本则在2001年建立了以金融厅为核心的统一金融监管体系。因此,虽然金融危机前两国金融体系都高度复杂,都实行金融混业并具有高度发达的金融市场,但是,由于实行了适宜的金融监管制度,金融危机期间两国金融体系受到的冲击相对有限,金融危机后两国经济在全球率先走出金融危机阴影。
 
四、当前中国金融结构发展趋势以及金融监管面临的挑战
 
(一)当前中国金融结构发展趋势
 
目前中国仍然是银行主导型金融结构,银行在社会融资中发挥着主要作用。2015年新增人民币贷款在社会融资总额中的占比达73.1%,而企业债券融资和非金融类企业股票融资占比仅24%;同时中国实行金融分业经营,银行、证券和保险等金融机构分别开展不同类型的业务,各类金融机构业务相互分开,泾渭分明。然后,随着中国金融市场化改革持续推进以及金融创新不断发展,近年来中国金融结构呈现出一些新的特征,主要表现在以下四个方面。
 
一是金融市场在中国金融体系中的作用和地位在不断提升。首先从政策支持角度看,中国一直把发展资本市场作为实施国家战略的重要组成部分,2004年和2014年国务院先后两次出台促进资本发展的指导意见,国家“十二五”、“十三五”规划均提出要“大力发展金融市场”、“显著提高直接融资比例”的要求,以及党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“多渠道推动股权融资,发展并规范债券市场,提高直接融资比重”。这些政策反映出党中央对于发展资本市场的重视,也体现出金融市场在中国金融体系中的战略地位正在不断上升。从市场发展角度看,2002年至2015年,中国股票市场总市值增长12倍、未偿还债券余额增长12倍、股票市场年交易额增长93倍、期货市场年成交金额增长140倍、上市公司总市值占GDP比重由32%上升到57%。这些市场发展指标反映出过去十多年金融市场的快速发展,也体现出金融市场在金融体系中的功能和作用不断提升。最后从企业融资角度看,2002年至2015年,中国新增银行贷款在社会融资规模中的比重由93%下降到72%,而企业债券融资比重由1.8%增长到19.2%,非金融企业股票融资比重由3.5增长到4.9%,直接融资在社会融资规模中的比重显著提高,金融市场在企业融资中发挥的作用正在不断提升(见图5)。
 
二是传统金融机构的业务边界在逐步模糊。首先,金融控股集团的出现打破了金融分业经营的限制。目前平安、中信、光大等金融集团公司都是拥有保险、银行、证券或信托等全牌照的金融控股集团,部分保险公司已经控股商业银行,商业银行也可以设立基金管理公司。这些金融控股集团或母子公司可以在集团内部统筹资源,为客户提供综合金融解决方案;也可以针对金融监管政策的差异,选择合适的业务主体为客户提供服务。因此,对于金融控股集团而言,传统的金融分业限制已经不复存在。其次,金融产品创新模糊了金融机构的边界。比如新《基金法》颁布后,银行、证券、保险等金融机构在开展资产管理业务上并无差异,通过资管产品开展类贷款业务也非常普遍,这些行为已经模糊了对传统金融机构分业管理的要求。最后,金融机构业务交叉和融合不断加强。主要表现在金融产品的交叉销售、资管产品的相互投资以及相互提供基础性金融服务等。这些行为加强了金融机构之间以及金融机构与金融市场之间的联系,比如证券市场上的杠杆资金很多是通过资管产品的形式来源于银行理财产品(巴曙松和沈长征,2013)。三是新型金融媒介和类金融机构快速发展。近年来,随着金融创新发展以及互联网技术在金融领域的广泛应用,包括第三方理财销售、互联网众筹、P2P交易平台等新型金融媒介快速发展。这些金融媒介与传统金融机构相结合,能够更加便捷地提供新的金融功能和服务,弱化了传统金融机构之间的边界,强化了金融机构与金融市场的联系。比如余额宝通过网上支付手段与货币基金相结合,在实现居民储蓄功能的同时,降低了货币基金与银行储蓄机构的边界;又比如股灾爆发前很多互联网金融平台资金参与股票场外配资,而很多资金又来源于银行理财产品或贷款(个人贷款后再转投)。除了新型金融媒介外,近年来大量小额贷款公司、融资租赁公司、担保典当公司等类金融机构快速发展,它们丰富了中国金融结构,满足了中小企业以及居民的融资需求,同时加强了金融机构与金融市场的联系。
 
四是金融机构与金融市场之间的联系更加紧密。一方面,随着金融市场的发展,金融机构在资金来源和资金运用方面对金融市场的依赖程度不断上升。以上市银行和券商为样本,在资金来源方面,2008年上市银行和券商受金融市场计价影响的负债比净资产分别为15%和42%,而在2014年底上升到165%和71%;而在资金运用方面,2008年上市券商受金融市场计价影响的资产比净资产为51%,2014年上升至165%,而上市银行在此期间受金融市场计价影响的资产比净资产增长2倍多。另一方面,随着新型金融机构和金融工具的发展,资金在金融市场与金融机构之间的流动更加便捷和隐蔽。比如在股灾爆发前,银行资金通过伞形信托或场外配资进入股市;而在股灾爆发后,这些资金的迅速离场加剧了市场波动。
 
(二)当前中国金融监管面临的挑战
 
一是传统分业监管体制难以有效应对跨市场、跨领域的金融风险。随着金融市场的发展以及金融机构与金融市场之间的联系更加紧密,金融风险在金融市场与金融机构之间快速传递并相互加强将会更加普遍。如在2015年中国股市异常波动期间,政府出手救市最重要的理由就是防止股市风险传递到银行体系,从而引发系统性金融风险。在当前金融市场规模快速扩大以及金融机构与金融市场联系更加紧密的趋势下,现行分业监管体制以及“铁路警察各管一段”的监管模式弊端已经日益凸现,并在2015年股市异常波动中得到集中表现(巴曙松,2015)。譬如在股灾前,银行资金通过多种渠道进入股市,单一金融监管部门难以有效掌握确切数据和整体杠杆率水平;在股市暴跌阶段,监管部门缺乏对这些数据及其影响的客观评估;而在救市阶段,如果不同监管部门反馈和步调不一致,可能会错过最佳救市试点,从而导致风险恶化。
 
二是传统分业监管模式难以有效落实宏观金融政策和金融监管要求。随着金融机构业务边界逐渐模糊,传统分业监管模式难以形成统一的金融监管政策,使得监管套利有机可乘,特别是在极端情况下甚至会出现监管竞次现象,宏观金融政策以及金融风险防控措施难以有效落实。在2011年国家出台严厉控制房地产以及地方平台信贷融资的情况下,各种资金通过信托和资管产品形式直接或间接进入房地产市场或地方融资平台,造成中国影子银行快速发展,金融体系蕴含新的风险。当前中国互联网金融快速发展,互联网金融风险逐渐暴露。虽然中国人民银行联合十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》对互联网金融的监管分工进行了明确,但是,专业的互联网金融平台通常同时经营多种业态,借助互联网技术的不同业态之间的转换非常迅速,各种新型业态、创新业务模式也在不断涌现,这些对已有的监管分工都会造成一定挑战。
 
三是传统分业监管模式难以适应金融体系发展对市场透明度以及金融消费者保护的要求。市场透明度和金融消费者保护是金融体系稳健发展的基础。次贷危机爆发的重要原因之一就是金融体系充斥着大量过于复杂的金融产品,而金融机构趋于利益动机向不适当的投资者兜售复杂的金融产品,或者是产品合约不能如实、醒目、重点披露的金融产品。金融危机前,虽然美国各大监管机构内部都设有金融消费者保护机构,但是监管职责决定了监管机构容易将金融机构的安全稳健摆在更突出的位置,而忽视对金融消费者的保护;同时金融消费者保护功能分散在多个金融监管机构,如果要颁布一项消费者保护新规,其协调成本高、效率低,因此在金融危机后,美国成立了专门的金融消费者保护局。
 
市场透明度和金融政策的可预期是金融消费者保护的重要方面,也是金融市场稳定运行的基础。美国金融体系的透明度以及政策决策的透明度和可预期性,是美国金融市场发达的重要原因之一。相反,虽然中国将发展金融市场提升到国家战略高度,但是市场的透明度以及政策决策的可预期性与发达国家金融市场还有很大差距。在2015年股市异常波动期间,监管对于场外配资来说处于黑箱状态,主流媒体对场外配资规模和影响缺乏正确的引导,而自媒体各种声音快速传播,加剧了市场的恐慌和波动(巴曙松,2015)。
 
四是缺乏中央银行参与的金融监管体制在防范系统性金融风险方面存在先天缺陷。随着金融结构变化,金融市场在金融体系中的作用和地位不断提升,流动性风险逐步取代信用风险和银行挤兑风险成为金融体系中最重要的系统性风险因素之一。而中央银行作为最后贷款人,在提供流动性和恢复市场信心方面具有得天独厚的优势(巴曙松和沈长征,2013)。在美国次贷危机以后,欧美等国家都有强化中央银行监管职能的趋势,这在实践中驳斥了银行监管者应该独立于货币当局的观点。而且从理论上分析,中央银行同时负责货币政策和金融稳定等职能,从宏观审慎监管和微观审慎监管角度控制系统性风险,更有利于防范金融危机爆发。
 
五、对中国金融监管体制改革的借鉴意义
 
从金融结构角度看,金融危机后全球金融体系延续了向金融市场倾斜和向金融混业发展的趋势,系统性风险、市场透明度建设以及金融消费者保护成为当前金融结构下面临的主要矛盾和突出问题。金融危机后,全球各国加快推进金融监管改革,统一的功能监管或目标监管模式逐渐取代多头的机构监管模式,同时中央银行重新介入或强化金融监管成为新的发展趋势。本文认为,应结合当前中国金融结构特征,加快推进中国金融监管改革。
 
在具体的方案选择中,可以参考的模式很多,其中受到较多关注的是英国金融监管模式,也就是按照目标监管原则设立监管机构和划分监管权限。从当前金融结构特征看,金融监管体系至少需要实现宏观审慎监管、微观审慎监管和金融消费者保护三个目标。借鉴金融危机后英国的监管架构,英格兰银行同时承担了宏观审慎和微观审慎的监管职责,而将金融消费者保护以及金融机构的行为监管职责赋予相对独立的行为监管局。在形式上,行为监管局通过财政部对议会负责;但在业务上,接受英格兰银行的指导。美国则成立了专门的金融消费者保护局,并赋予其制定和执行金融消费者保护规则的权利,防止以金融机构稳定为由损害金融消费者权益。但是,金融稳定监督委员会(FSOC)对金融消费者保护局制定的规则具有否决权。结合英美的经验,建议在中国人民银行内部成立专门的金融政策委员会,负责宏观审慎监管,重点防范系统性金融风险;在中国人民银行下设立金融审慎监管委员会和金融行为监管委员会,前者重点负责金融机构的微观审慎监管,确保金融机构符合稳健经营的要求,后者重点负责金融行为的监管,确保金融机构行为合规;在中国人民银行外设立相对独立的金融消费者保护局,重点负责金融消费者保护的规则制定和执行,对金融机构监管发挥一定的制衡作用。
 
同时,还需要加强金融监管协调,在不同金融监管机构间建立完善的沟通协调机制。相比多头分业监管,统一目标监管模式下不同监管机构间的沟通协调同样重要。如果多头分业监管模式下的监管协调主要是防止监管套利和监管真空,那么统一目标监管模式下的监管协调则更多地强调监管信息共享和防止重复监管,减轻监管对象的负担。英国《金融服务法案》花费了大量篇幅对监管协调机制作出了规定(黄志强,2012),对中国金融监管体制改革具有借鉴意义。首先要建立金融审慎监管委员会、金融行为监督管理委员会以及金融消费者保护局之间的协调机制,明确法定协调职责及相应工作规程。其次是要建立金融政策委员会与金融审慎监管委员会、金融行为监督管理委员会和金融消费者保护局之间的协调机制,重点在涉及宏观审慎政策方面的双向沟通交流,必要时金融政策委员会可以向金融审慎监管委员会、金融行为监督管理委员会发出有约束力的指示和具有准约束力的“或遵行或解释”的建议,借鉴美国的做法,金融政策委员会对金融消费者保护局出台的政策保留否决权。最后需要建立中国人民银行与金融审慎委员会和金融行为监管委员会之间的协调机制。中国人民银行与金融审慎委员会的监管协调主要体现在信息共享方面,金融审慎监管局需要向中国人民银行提供金融机构的风险状况信息,以便对金融部门整体风险进行分析;而与金融行为监管委员会的监管协调,主要体现在对系统重要性金融机构以及金融市场基础设施的监管协调方面。(完)
 
文章来源:《当代财经》2016年第9期
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